论纳税人权利保障与个税自行纳税申报遇冷(1)(2)

　　基于前述论证，笔者认为，纳税申报中的纳税人权利保障状况不佳是纳税意识淡薄的根源，也是个人自行纳税申报不尽如人意的根本原因（或首要原因）。
　　
　　三、对假设的事实论证

　　 在用事实说话之前，我只能说前述解答只是我基于理论分析得出的假设，而不是一种论断或结论。下文将以个税申报进程中所呈现的纳税人权利保障状况为研究视角，探寻纳税人权利与纳税意识淡薄之间的关系，以此检验假设。

　　 纳税人权利是一个双层结构的有机体系。一方面，纳税人作为一个整体与国家发生公法上的债权债务关系，在该法律关系中享有宏观的纳税人权利。宏观权利是宪法所规定的公民的基本权利在税收领域的折射，因而一般通过宪法或者税收基本法予以保障。另一方面，就每一个具体的纳税人而言，其在具体的税收法律关系中与国家税务行政机关发生税收征纳关系，在其中享有微观上的纳税人权利。微观权利是纳税人在履行具体纳税义务过程中依法享有的为或不为一定行为的权利，一般通过普通的法律、法规或者规章予以保障。下文将从宏观权利和微观权利两方面对纳税人在个人自行纳税申报中的权利实现状况做出分析。
　　
　　（一）纳税人宏观权利的保护不力与纳税意识淡薄

　　（1）参与税收立法权

　　参与税收立法（广义的法律）权是纳税人在税收法律关系中所享有的首要权利。国家的征税权来源于人民的同意，这种同意是通过人民直接或间接参与立法实现的：一是通过自己选举的代表（人大代表）直接参与税收立法；二是通过对税收立法草案的社会讨论参与税收立法。[12]个人所得税自行申报制度的直接法律依据是《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》，纳税人没有任何途经参与该办法的制定。一方面，该办法是有国务院税务总局制定的部门规章，不是由人大制定的；另一方面，该规定出台前并未公布草案，也没有征求百姓的意见。于是，对于自行纳税申报的标准、程序，纳税人只有听的义务，却没有被倾听的权利。随着民主意识的提高，公众对那种少数人立法，然后强制实施的做法已越来越难以接受，这是绝大多数纳税人对个税申报采取沉默抗拒态度的重要原因之一。

　　（2）享受公共服务权

　　“取之于民，用之于民”，享受公共服务权是指税收必须用于提供全民公共物品和社会福利，而不能未经纳税人同意而挪作他用。国家的征税权来自于人民的授权，必须为人民的权利服务。纳税人作为人民权利的大部分，依照人民主权原则享有的获得和享受公共服务的权利，是宪政国家征税合法性和用税合宪性最坚实的基础和根据。[13]公民只有切实享受到公共服务，才会有国家主人的意识，才会自觉地纳税申报，为国家顺利征税尽一份力量。

　　在我国，由于税收制度和公共财政制度(包括财政预算审核、审批、审计制度)都缺乏公开性、透明性、制衡性，加之某些国家机关工作人员大肆搞政绩工程、贪污腐败，纳税人并没有发现自己成为税收的受益者。财政部门每年都有结算报告，但每年的报告都只是一个粗略的分类，不提供具体数据，人们从中看不出具体的投向，看不出哪些群体是财政支出的具体受益者。比如，纳税人只能知道教育财政投入的总数额，却不知道总额中有多少是盖了教育部门的楼，买了教育部门的车？有多少给教育行政部门挥霍了？有多少给义务教育了？有多少补贴到了贫困学生身上？纳税人是国家的主人，可却不知自己的钱是怎么花的，主人的心情会愉悦吗？下回还愿意交钱吗？

　　在回答什么原因在影响您的申报意愿这一问题时，有超过半数的纳税人选择了“不知道税收用在何处，心中不快”。[14]也就是说，财政的不透明已经严重影响纳税申报的积极性。因此，如果纳税人只有纳税的义务而没有获知、监督税收用途的权利，那么纳税人很难把纳税申报视为对自己有利的事，其心态就只会是躲避或抵制。

　　法治是良法之治。公平是良法的应有之义。税法与公民的生存权、财产权等基本权利息息相关，更应当是良法，是保障税收公平权的法律。税收公平权是指纳税人应当受到公平的待遇，量能负担是其中应有之意，即根据纳税人纳税能力的大小确定税负高低，纳税能力大的多征税，纳税能力小的少征税。如果个税申报给纳税人造成的负担分配不公，纳税人地位不平等，纳税人就会丧失对规则的认同感和遵从感，甚至会以一种不合法的方式抗法。

　　根据《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》的规定，纳税人只要年所得12万元以上，就必须在纳税年度终了后3个月内自行纳税申报。从形式上看，这种一刀切的方式是一视同仁；实质上，却造成了不公平，损害了税收公平权。我国个人所得税的扣除不是以家庭收入为单位，而是以个人收入为单位。实际上，一个家庭里一人收入达到12万元和两人收入达到12万人是完全不同的概念。但是，在我国，家庭结构、婚姻状况、子女人数，家庭的教育成本、医疗成本、赡养老人和抚育子女的成本等诸多因素在个人所得税的申报中均没有考虑。这导致富者不富、穷者不穷的现象时有发生。譬如，有二位在同一单位工作的纳税人，年收入分别为11.95万元和12.05万元，仅一千元之差，就使后者进入了令人“羡慕”的高收入人群行列。但是，前者是快乐的单身汉，没有任何的其他负担，生活十分富裕；后者则上有老，下有小，爱人没有工作又体弱多病，负担十分沉重，但他却不仅要缴纳比快乐的单身汉更多的税收，还要花很多时间去为不多的钱进行纳税申报。这种造成纳税人税负不公的法律制度，不仅执行起来难以达到制度设计的良好初衷，甚至还会使纳税者产生不满乃至抵触情绪。试想，一个人看着比自己有钱的人不用花费大量时间和精力纳税申报，而自己作为一个经济状况一般的人却要打脸充胖子，心里怎么回平衡呢?又哪来的动力积极申报？

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　　保密权是指纳税人有权要求税务机关为纳税人的权利保密，税务机关应当采取适当措施为纳税人保密。本文将以一个真实的案例展示纳税人保密权在现实中的实现状况。

　　　　2007年3月底，蔡女士把丈夫的个税申报表、回函信封寄到上海地方税务局浦东分局。4月份，蔡女士收到回函，拆开信封，让她大吃一惊：寄回的个税申报表竟然是其他人的。蔡女士担心丈夫的个税申报表被塞错信封，一切个人信息都泄露在外，有人可能会利用丈夫的个人信息做坏事。于是，蔡女士致电上海市税务局，对方告知了她3个电话，其中2个电话无人接听，只有一个电话有人接听。蔡女士告诉对方，要求找回丈夫的申报表。4月23日下午，税务局告知蔡女士，要寻找回申报表的原件极其困难，只能重新给他补一张。蔡女士和丈夫无法接受，“我的信息在外面飞，安全得不到保障，这怎么让我睡得着？”[15]

　　《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》第29条规定，“税务机关依法为纳税人的纳税申报信息保密。” 第38条规定，“税务机关和税务人员未依法为纳税人保密的，依照税收征管法第八十七条的规定处理。”在此案例中，税务机关没有尽到应有的谨慎义务为当事人保密，使纳税人处于一种不安全的状态。事后，税务机关没有采取积极的补救措施，而是把自己的过失当作一件微不足道的小事，随意打发了。法律规定在行政机关不受约束和制裁的行为中虚置了。政府不守诺言，不以身作则，不给纳税人提供一种基本的安全感，纳税人怎么可能有动力履行诚信纳税的义务、积极主动纳税申报呢？
　　
　　 （3）咨询帮助权

　　 咨询帮助权是指纳税人有权获得税务机关提供的无偿的咨询服务和帮助。多年来，我国税收征管理念重监管和打击，轻服务和关怀，税法成了“防纳税人之法”。税申报规定施行后，很多税务部门并没有建立相应制度，提供便利条件，仍然将思维停留在过去的“等人上门、排队办公”的老套路上。

　　个税申报采取的是溯及既往的办法，要求对过去一年的收入进行申报，纳税人必须在短时间内了解相关的申报规则，还要汇总和计算全年收入。个税征收一般是从工资中直接扣除，纳税人根本不知道自己上缴了多少税，而大多数税务部门又没有提供完税凭证。因此，纳税人到年终汇总收入和纳税情况并不是一件容易的事。此外，纳税申报的计算是比较复杂的，外行人很难弄明白。但是，个税申报新政出台前，有关部门并没有更多的宣传以及对实务操作进行解释和指导，而仅仅停留在告知税收政策的重要性上。因此，自个税申报全面启动以来，疑问和抱怨持续不断：“纳税申报说来就来，还没搞明白是怎么一回事，就要填一大堆表格”；“申报程序太复杂了，不管以何种方式申报，都要花费很多的精力”；“年所得到底怎么衡量，计算起来太繁杂了”；“我们都已经纳了税了，为什么还要多此一举去申报”……

　　显而易见，技术上的繁杂和时间上的过多损耗无疑是个税申报的障碍。如此复杂的申报程序，即便是专业人士也都可能出现误差，更不用说作为外行人的一般纳税人。如果税务机关不提供适当的咨询和指导，只愿坐享其成，那么纳税人面对着艰巨的任务，自然是能逃则逃了。因此，要提高个税申报的积极性，必须改善服务，更加方便纳税人纳税申报。个税申报的主体大多工作较忙，可供支配时间不多，税务部门应当主动为他们提供方便，减轻纳税人的遵从成本，为个税申报创造良好环境。

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