民政部门维权主体资格法理探寻(1)(2)

    进一步而言，民政部门为死亡的未知名流浪乞讨人员提供救助符合合理行政原则。法律要求民政部门合理行政的原因在于其担负的救助弱势群体法定职责的情况错综复杂，行政法律规范不可能对这种法定职责的每个具体方面都规定得细致入微，必然会有疏忽，因此，法律规范必然留给民政部门一定的自由空间。民政部门履行法定职责时，依照合理行政的原则可以对救助行为的方式、范围、种类、幅度享有一定的选择权。合理行政原则的具体要求有四个方面，一是行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨；二是行使权力的行为应当建立在正当考虑基础上；三是行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性；四是违反合理行政原则也需承担法律责任。[23]救助管理办法第一条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”该条是该行政法规的立法宗旨。但是第一种观点似乎只注意到“保障其基本生活权益”的立法宗旨，因而结合该行政法规“保障其基本生活权益”的具体规定得出“救助范围是流浪人员的基本生活需要”的结论至少是片面的，其完全忽视了“完善社会救助制度”立法宗旨的存在。笔者认为，在有关法律没有将死亡的未知名流浪乞讨人员的救助职责明确给其他部门之前，民政部门作为法定的社会救助机构主动承担这方面的救助工作完全符合“完善社会救助制度”的立法宗旨；是“建立在正当考虑基础上”的；“公平、适度，合乎情理，具有可行性”；由于没有被行政法律规范所禁止，肯定不存在“也需承担法律责任”的问题。

    综上所述，民政部门是目前唯一既合法又合理代替死亡的未知名流浪乞讨人员近亲属的救助主体。

    四、填补民政部门起诉主体法律空白的“造法”

    在我国现有的民事诉讼法律框架内，确实找不到可以为死亡的未知名流浪乞讨人员的近亲属代为起诉的主体。我国的诉讼法唯一明确公益诉讼起诉主体的是针对侵害国家财产、集体财产的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事附带民事诉讼[24]。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下均简称民事诉讼法）第一百零八条规定的起诉主体是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。在“宜昌流浪汉维权案”中的这位未知名流浪汉事实上生前并没有接受过宜昌市民政部门的救助，也就是说双方并不构成直接利害关系的民事法律关系。检察机关虽然可以按照民事诉讼法第一十四条[25]的规定，对民事审判活动进行法律监督，但是它只能对已经生效的确有错误的判决、裁定提起抗诉，不能直接提起只损害公民个人合法权益的民事诉讼。虽然民事诉讼法第一十五条[26]对有关组织支持起诉的原则作出了规定，但在民事诉讼法和最高人民法院司法解释中没有任何相应的具体条文可以保障其贯彻实施，无法达到支持起诉原则的“国家干预原则的补充”[27]法律的客观目的。我国一些法律如环境保护法等对公共利益问题都作出了相关规定，违反了这些涉及公益事项的规定，直接利害关系人可以提起自身权益受损的私益诉讼，但是法律没有授权其他主体可以提起法律意义上的公益诉讼对侵权者提出停止侵害或者赔偿请求。

    从以上分析可以看出，现行民事诉讼法受客观条件的限制和立法理念的影响并没有考虑到公益诉讼制度的社会实际需要，“致使在整个诉讼法律体系中难以找到将公益诉讼制度付诸实践的法律依据。”[28]我国目前这种具有私益诉讼性质的法律制度导致当未知名流浪乞讨人员遭受车祸等侵权事件死亡后，由于诉权主体的缺位，客观上使其人身权利得不到真正有效的司法保护。

    公平正义是社会主义和谐社会的应有之义。“实现公平正义是构建社会主义和谐社会的重要任务；维护和实现公平正义是政法机关的职责。”[29]如何替死亡的未知名流浪乞讨人员维权，是体现全社会公平正义的窗口。如果有关部门不及时为遇车祸死亡的未知名流浪乞讨人员的亲属代为起诉，过若干年后其亲属知悉情况再主张权利，假如保险公司以过了理赔时效为由不予理赔成为事实，这不仅是对未知名死者的不公平，也是对机动车投保人的不公平。民政部门代替死亡的未知名流浪乞讨人员的近亲属提起民事诉讼向赔偿义务人索赔，绝不是为了民政部门自身的利益，而是为了维护该类特殊弱势群体的人身权益和社会主义法治的尊严，此举印证了“正义是给予每个人他应得的部分”[30]这一基本的法律理念，符合“公平正义是民事诉讼首要的和最高的价值目标”[31],充分体现了实现全社会公平正义的社会主义法治理念的内在要求。

    现行民事诉讼法在制订时基于选举权和被选举权是公民依法享有的一项宪法权利，应给予司法保护的考虑，将选民资格案件纳入民事诉讼范畴。[32]民事诉讼法第一百六十四条[33]对选民资格案件的起诉主体作出了规定，根据该条的规定，原告可以是“有直接利害关系的公民”本人，也可以是有某种间接关系的其他公民。“起诉人诉请人民法院保护的并非私人的民事权益，而是选民的选举资格和正常的选举秩序。”[34]这是民事诉讼法对公益诉讼性质的案件仅有的一点特殊规定。笔者认为，既然现行民事诉讼法能够对宪法赋予的公民选举权和被选举权提供公益诉讼性质的司法救济，那么对同样是宪法赋予的公民人身权提供公益诉讼性质的司法救济就应当具有同等法律价值和意义，在法律没有规定侵权人侵权后在赔偿权利人不明时可以免除其民事责任的情况下，“流浪汉维权案”的起诉主体就可以类推适用最相类似的民事诉讼法第一百六十四条的规定，即由未知名流浪乞讨人员生前最有可能为其提供救助的民政部门代替其近亲属作为民事赔偿诉讼的起诉主体。这种类推适用符合“二者在某些方面上相类似，根据同类事物同样处理的正义原则，二者应作相同的处理”[35]的裁判规则。起诉主体在法律上的类推适用[36]，无论如何都是评价性的辩证思考过程，而非仅仅是形式逻辑的思考操作。[37]

    宜昌市救助管理站站长刘传英在接受中央电视台采访时提出：“现在这名流浪汉的家属找不到，假如没有人替他主张权利，尸体已经火化了，谁来为他说话呢？他的权利就不会得到维护。我们的职责就是为他们提供救助，我们应该主动地为他们搞好这方面的工作，把这个事情办好后，等到以后找到他的家属了，就可以让他得到他应有的权利。”[38]笔者认为，民政部门作为法定的救助机构代替未知名流浪乞讨人员的近亲属起诉，履行的是对社会弱势者法律方面的援助和救助职能，并不违背民事诉讼当事人地位平等原则的立法本意，可以解决起诉主体不确定或缺位情况下，该类弱势群体人身权利遭受损害得不到司法救济尴尬处境的问题。民政部门在检察机关的支持下，主动介入未知名流浪乞讨人员生前人身权利的维护，“能引起社会对流浪者群体的更多关注，使他们的生命权利得到公平的尊重，使社会对他们能多一分理解、宽容和关怀，使法律空白得到弥补，使违法犯罪者付出应有的代价，”[39]彰显出国家机关在特殊情况下对民事诉讼进行必要干预的民事诉讼法支持起诉原则的法律的客观目的。

    综上所述，对于民政部门代替死亡的未知名流浪乞讨人员的近亲属提起的民事诉讼，应当按照实现全社会公平正义的社会主义法治理念、类推适用最相类似法律规定的裁判规则和依据民事诉讼法支持起诉原则的法律的客观目的确认其具有起诉主体的资格。

    结  语

    我国改革开放以来，随着经济的发展，城市化建设进程的加速，有很多人离开了原居住地外出务工或经商，因种种原因少数人沦落到四处流浪甚至沿街乞讨的境地，面临未知名死者在交通事故和其他侵权事件中的合法人身权利保护问题将会日益突出。民政部门在检察机关的支持下代替未知名死者的近亲属进行维权的做法，突破了“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”法律规定限制，符合社会主义和谐社会公平正义的价值取向，体现了社会主义法治理念的内在要求和现行法律的真精神[40]，是我国民事诉讼制度发展的一个里程碑。为了尽快扭转“民政局为流浪汉维权案”个案的公平正义的维护必须依赖法官在“找法”与“造法”后给予司法破例的现状，我国应尽快完善社会救助制度和构建民事公益诉讼制度。

注释

[1] 2003年3月20日，大学毕业后在某公司打工的湖北黄冈籍年轻人孙志刚，在广州的一个收容遣送站里遭毒打致死，只因为他当时身上没有携带任何证明自己身份的证件而被收容审查。“孙志刚案”被媒体披露后，引发了包括法学专家在内的社会各界人士对收容遣送制度弊端的大讨论。2003年 6月20日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（本文简称为救助管理办法），同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（本文简称为收容遣送办法）。

[2] 该类死者并非没有姓名，只是在死亡地暂时无法知道其姓名，笔者认为，用“未知名”或者“不知名”的名词比其他类似的用词语义更加准确，也是对该类死者人格的尊重。

[3] 各地为“流浪汉维权案”提起民事诉讼的原告，既有民政局，也有民政局所属的救助管理站，在本文中将民政局和救助管理站统称为民政部门。

[4] 娄银生著：《影响2006年中国法治进程重大事件之一的案件──民政局有无权力为流浪汉索赔》，载《人民法院报》2007年1月24日第3版。

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