民政部门维权主体资格法理探寻(1)

──以全国第一起赔付到位的“流浪汉维权案”为研究案例

[论文提要]：根据湖北省宜昌市伍家岗区人民法院(2006)伍刑初字第141号案件卷宗材料，介绍本文研究的案例“宜昌流浪汉维权案”的案情和以和谐司法理念为指导审判该案的过程。将民政部门的维权主体分为救助主体和起诉主体，用于对应实体法和程序法；将民政部门维权主体的立法漏洞分为法律部分残缺和法律绝对空白两种形式，用于论述救助主体和起诉主体。针对司法实践中对民政部门维权主体资格认定存在的不同观点，提出对民政部门维权主体的认定，必须充分考虑到现阶段有关立法的现状，法官应主动“找法”与“造法”，平衡个案的实体正义与程序正义。分析现行社会救助制度存在法律残缺的现状和原因；采用目的性扩张的方法，探寻民政部门为死亡的未知名流浪乞讨人员提供救助并不违反职权法定和合理行政原则的法理；得出民政部门是目前唯一既合法又合理代替死亡的未知名流浪乞讨人员近亲属的救助主体的结论。分析民事公益诉讼起诉主体存在法律绝对空白的现状和原因；采用法官直接创设法律规则、类推适用和依据法律条文的客观目的的方法，探寻民政部门可以代替死亡的未知名流浪乞讨人员近亲属提起民事公益诉讼的法理；得出按照实现全社会公平正义的社会主义法治理念、类推适用最相类似法律规定的裁判规则和依据民事诉讼法支持起诉原则的法律的客观目的确认民政部门具有起诉主体资格的结论。

    [关键词]：和谐司法 流浪汉维权案 民政部门 维权主体资格救助主体 起诉主体 法理探寻

    前  言

    2003年上半年广州发生震惊全国的“孙志刚案”直接导致我国实施20年之久的强制性收容遣送制度被依法终结,同年8月我国开始实施以自愿性和临时性为基本特征的社会救助制度。[1]现行民事诉讼制度属于私益诉讼性质，其固有的缺陷在客观上为赔偿义务人逃避承担因侵权行为造成未知名[2]流浪乞讨人员死亡的民事责任提供了便利。2006年全国发生多起“民政局为流浪汉维权案”[3]，被媒体称为影响2006年中国法治进程重大事件之一。[4]在各种法律制度的建立及其发展过程中，某个偶然事件就可能会起到重要作用，“民政局为流浪汉维权案”犹如“孙志刚案”可以推动国家尊重和保障人权的一次进步，其具有的典型性意义和基本价值是值得法官进行研究的。“民政部门替因故而亡的无名流浪汉打官司，全国出现的三种不同的结果不仅使公众陷入不解，也使许多法官陷入无措。在很难用对与错来评价三种结果的情况下，进行对此类案件的讨论，加深对此类案件的认识，不仅有益于司法实践，也将有益于立法完善。”[5]

     “宜昌流浪汉维权案”的司法处理结果吸引了包括中央电视台在内的全国多家媒体的特别关注[6]，被誉为“全国第一起赔付到位的‘流浪汉维权案’”[7]，该类案件首次能以司法调解方式予以圆满解决，为我国审判类似的案件提供了一个成功的案例。笔者以“宜昌流浪汉维权案”案例为依托，结合“高淳流浪汉维权案”与“桐庐流浪汉维权案”[8]对民政部门维权主体资格不同的司法认定，探寻和谐司法视野下民政部门具有维权主体资格的法理所在。

    一、“宜昌流浪汉维权案”简介

    2006年6月6日20时许，宜昌市伍家岗区白沙路发生一起交通事故，司机卢某驾驶货车将一男子撞倒致死。交警部门认定卢某负事故主要责任。死亡男子年龄大约为50岁左右，其姓名和籍贯不详，已经在白沙路附近流浪近4个月时间，并且他说话别人谁也听不懂。交警部门在6月10日《三峡晚报》刊登认尸启事。因无人认领，交警部门书面通知“宜昌市殡仪馆将‘无名尸体’火化，将骨灰保留1年。”卢某因涉嫌交通肇事罪被公安机关立案侦查。

    公安机关按刑事诉讼程序将案件移送检察机关审查起诉。检察机关发出检察建议书，“建议市民政局和救助站以原告身份代死者‘无名氏’向法院提起人身损害赔偿诉讼”。宜昌市救助管理站聘请律师作为委托代理人向检察机关递交了刑事附带民事诉讼诉状，请求法院依法判决肇事司机卢某和彭某（系肇事车车主）赔偿未知名流浪汉死亡赔偿金和丧葬费共计182386元。10月8日，检察机关对卢某涉嫌交通肇事罪案依法向法院提起公诉，并随案移送了附带民事诉讼诉状和《支持起诉意见书》。

    法院受理该案后，以和谐司法理念为指导，确认了宜昌市救助管理站作为刑事附带民事诉讼的起诉主体资格。考虑到本案属于全国性新型案件，存在着难以超越的法律制度障碍和司法技术难题，主审法官决定尝试用司法调解的办法解决民事赔偿问题。10月16日，法院对被告人卢某涉嫌交通肇事罪案进行公开审理，对于附带民事诉讼赔偿请求，被告人卢某当庭表示：“我现在家里很困难，我的老婆要生小孩了，但我愿意赔偿，以后打工挣钱慢慢赔”。彭某与卢某协商后向法院作出暂时赔偿6万元的书面承诺。10月27日，被告人卢某因“归案后认罪态度较好，有悔罪表现，且已将赔偿款20000元交至法院”，法院判决“被告人卢某犯交通肇事罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年”。11月3日，经法庭主持调解，卢某、彭某与宜昌市救助管理站自愿达成暂时赔偿不知名流浪汉人身损害赔偿金62000元的调解协议，其中2000元支付不知名流浪汉的丧葬费。11月6日，彭某和卢某将赔偿款项通过法院交给宜昌市救助管理站。法院要求“宜昌市救助管理站将这6万元赔偿款以专项资金方式保存，参照有关规定，一旦受害人的亲属在5年内出现，应将赔偿款交还其亲属，如其亲属5年内未出现，该款将作为社会救助资金使用。”[9]

    二、探寻民政部门具有维权主体资格法理的紧迫性

    “民政局为流浪汉维权案”的主要争议焦点是民政部门是否具有维权主体资格问题。笔者将民政部门的维权主体分为救助主体和起诉主体，用于对应实体法和程序法。目前“在个案的处理上发生的法律效果与社会效果的冲突时，法官束手无策，没有达致统一的技术和方法”[10]，对民政部门是否具有维权主体资格的认定有两种观点。

    一种观点认为：“救助管理办法第七条清楚列举了救助站的五项职责，而且民政部根据国务院在该办法第十七条中的授权已制定了实施细则，明确规定了救助对象、救助程序、救助事项、民政部门的职责范围等，均未涉及法律救助这一内容。这不是立法漏洞，而是因为向困难群众提供法律援助一直都是司法行政机关的职责”。[11]民政部门是否可以提起诉讼，关键在于民政部门是否与本案存在利害关系。根据救助管理办法的规定，救助管理站向流浪人员提供的救助包括提供食物、住处、突发性的医疗救助、返回的交通便利和帮助与亲属或单位联系，救助范围是流浪人员的基本生活需要，不包括代表或代替这些人提起民事诉讼。根据司法解释的规定，赔偿权利人应当是受害人的近亲属。[12]

    另一种观点认为：民政部门是政府负责处理社会救助事务的部门，由民政部门代被害人主张权利并无不妥。民政部门系法定的社会救助机构，具有代为诉讼的主体身份资格。[13]

    如果按照现行法律的规定就可以将第一种观点顺理成章的推导出来，依法驳回民政部门的起诉在民事诉讼程序上应该是没有瑕疵的。我国作为成文法国家，目前审判“民政局为流浪汉维权案”面临着维权主体在实体法上部分残缺和程序法上绝对空白[14]两大司法难题。笔者认为，究其现实原因，在于2004年宪法修正案已将“国家尊重和保障人权”载入宪法，但相关法律尚未给予及时回应，该类案件反映出的立法漏洞与“国家预先规定人权受到侵害时的救济程序和救济方法，并根据该程序和方法切实提供保护”[15]的宪法修正案的立法意旨相悖是显而易见的。在构建社会主义和谐社会的现实场景下，法官不能不考虑“民政局为流浪汉维权案”的社会效果，不能抱持的“唯法条论”不放，面对立法漏洞，如何解决案件的实际问题，是一个不容回避而又十分棘手的问题。为了科学而公正的给全社会一个满意的“说法”，法官对民政部门在“流浪汉维权案”中维权主体是否适格这一新型问题的认定，必须充分考虑到现阶段我国有关立法的现状，应主动“找法”与“造法”，对相关的法理进行创造性补充，平衡个案的实体正义与程序正义。“法官应当不但能够娴熟地运用法律条文，还应当发现法律条文背后所隐藏的法律的客观目的。发现法律的客观目的并将之实现在裁判中，这正是司法的任务。”[16]

    “宜昌流浪汉维权案”对民政部门维权主体资格的认定与第二种观点的认定不谋而合，但审判更符合“真理往往在两极中间，一个合理公正而双方或多方都能接受的法律问题的解决方法，大都是妥协调和中立的结果，法律的艺术就在于从两极到中间，在于努力寻求中庸之道”[17]的和谐司法的裁判方法。“宜昌流浪汉维权案”和“桐庐流浪汉维权案”虽然结案方式不同，给社会各界的“说法”也有“量的”差别，但都能以法官的良知和智慧“唤醒”正在“沉睡”的民政部门能够作为维权主体的法理，使两案司法处理结果取得了异曲同工的法律效果和社会效果。社会各界之所以对“高淳流浪汉维权案”的审判结果提出质疑，是因为“无论在一审还是在二审，人们都会产生‘撞了白撞，还有没有公平与正义’的困惑。”[18]

    三、修补民政部门救助主体法律残缺的“找法”

    我国的救助管理办法是在已被废止的收容遣送办法基础上制订的，将原来强制性收容遣送措施改为自愿性和临时性的社会救助措施，将原来主要由公安部门负责的“收容遣送站”工作全部交给了民政部门，救助管理站被定为财政补助事业单位，所需救助经费由同级地方财政部门列入预算，被救助人员的生活标准由各地根据当地生活物价水平合理确定。笔者认为，改革后的对正在流浪乞讨人员的救助措施充分体现出社会主义的人文关怀，从法律制度层面上有效避免了“孙志刚案”及其类似的侵犯人权事件的发生。

    救助管理办法施行后，民政部门对流浪乞讨人员进行救助面临的新情况是“流浪人员，他们宁愿在街上乞讨，也不愿意接受我们的救助，就是我们带着车子和食物去接他们，他们也不愿意来。”[19]滞留在城市里的流浪乞讨人员有增无减，原因是多方面的，究其法律规定方面的原因，主要源于救助管理办法中有关自愿性和临时性的规定。审视救助管理办法的有关规定就不难发现，民政部门只对符合条件的求助人员提供临时性救助，对不符合条件或者不愿意接受救助的流浪乞讨人员则不能实施救助。[20]对有完全民事行为能力的流浪乞讨人员采用这种救助办法本无可厚非，但救助管理办法对没有接受救助的未知名流浪乞讨人员因遭受车祸等侵权事件死亡后是否应由民政部门负责救助只字未提，而其他行政法规对此也未作出规定。如果未知名流浪乞讨人员在侵权事件中死亡后找不到其亲属时，就会出现中央电视台报道“宜昌流浪汉维权案”时所提出的问题──“谁来替他说”[21]呢？显然，“这不是立法漏洞，而是因为向困难群众提供法律援助一直都是司法行政机关的职责”的理由难以成立，因为这里的“困难群众”已死亡，又无法得知该“困难群众”有无亲属，如果有也不知在何方，由谁向司法行政机关提出“提供法律援助”的要求呢？在“宜昌流浪汉维权案”中，就是由宜昌市救助管理站聘请律师作为委托代理人向法院提起附带民事诉讼的。现行社会救助制度存在的法律规定的部分残缺，致使未知名流浪乞讨人员死亡后的救助主体被置于悬空状态而没有着落，这种状况肯定不会是立法者的本意，在国家对残缺的法律规定完善之前，对民政部门的救助职责就不应作狭义的理解。

    民政部门救助职责中本身就暗含了对不知名流浪乞讨人员人身遭受侵害后可以主张损害赔偿的权利，法官完全可以根据有关法律的立法宗旨推导出目前民政部门应该有这种权利，因为这种权利是其救助弱势群体法定职责符合逻辑的延伸，只是由于立法者的疏忽，致使对这部分特殊弱势群体的救助措施应当作出的法律规定徘徊或者流离在救助管理办法调整的边缘。目前没有直接赋予民政部门代替死亡的未知名流浪乞讨人员的近亲属对赔偿义务人进行索赔的权利，是出于在正常情况下“对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的权力，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使”[22]的考虑。“宜昌流浪汉维权案”遇到的是流浪汉因车祸死亡经认尸启事后无法找到其亲属而被确定为“无名尸体”的非正常情况，他不可能再去“享受”民政部门为其“提供食物、住处、突发性的医疗救助、返回的交通便利和帮助与亲属或单位联系”的人道待遇了。笔者认为，民政部门职权法定原则本意应该在于防止民政部门权利的非法扩张而牟取部门私利，避免出现与“孙志刚案”类似的侵犯人权事件，但决不是为了禁止或者限制民政部门依法维护未知名流浪乞讨人员的人身权利。

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