我国非诉讼纠纷解决机制的合理建构——以民事(3)

(四) 建构诉前强制调解制度,完善法院调解机制

我国自建立民事诉讼制度以来便十分注重法院调解,在很长一个时期调解是法院审理与结案的主要方式。我国法院调解实行的是调审合一的诉讼调解模式,即调解与审判相互结合,调解与审判可以动态转换、交互运行,调解不成或调解书签收前一方当事人反悔的,仍由同一承办法官或合议庭进行审判的模式。这种调审不分的运行模式及在立法与司法中对调解的过分强调,在实务中导致了片面追求调解率、严重背离当事人自愿的弊端。现行民事诉讼法为消解上述问题,确立了“自愿与合法调解”的原则,但并没有改变法院调解的运行模式。此后,在民事审判方式改革中,由于追求“当庭宣判率”,法院调解明显走向衰落。（它反映在十几年来法院受理的民事案件调解率的变化上:1989 年民事案件的调解率为73% ,1990 年65.7% ,1993 年59.8% ,1996 年53.9% ,1999 年42.1% ,2000 年37.7 % ,2001 年35.1% ,2002 年33.4 % ,2003 年31.9 % ,2004年31.7%。数字来源于《中国法律年鉴》和《中国统计年鉴》。）但到2002 年9 月司法政策发生变化后,在强化非诉讼调解化解民事纠纷作用的同时,最高人民法院发布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,法院调解的作用被重塑,许多法院也将调解率作为法院案件与效率评估的标准之一。（例如福建省高级人民法院2004 年5 月下发了《全省法院案件质量与效率评估考核办法(试行) 》,用体育竞赛的计分方法对上诉、抗诉率;申诉、上访率;改判、发回率;案件未结率;审限内未结率;调解、撤诉率;执结率;执行标的到位率;人均结案率;已结案件归档率等“十率”作为对全省各级法院的考核指标。）

尽管在我国的民事诉讼立法及司法中,调解一直发挥着重要的作用,但从调解发展的路径:极端重视——忽略——重视,我们可以看出,法院调解并没有建立在合理的机制上,也无法发挥制度本身应有的作用,它更多地受制于政策和人为的影响,并容易从一个极端走向另一个极端,且带有较浓厚的功利色彩。至于当事人的程序权利,在现行的调解制度中是难以保障的。虽然,最高人民法院关于法院调解的司法解释在一定程度上弥补了法律的不足,但并没有从根本上改变调审不分、程序保障缺失的问题。笔者认为,民事诉讼法的修改为理顺法院调解机制提供了极好的机会,从当今世界各国的民事诉讼立法及实践来看,完全或基本与我国法院调解制度相同的调解并不存在,大多数国家建立的是诉讼和解制度,并且在解决民事纠纷方面发挥着重要的作用。由于我国民事诉讼中律师代理的比例较低,如果借鉴发达国家的立法经验完全以和解代替调解并不现实,但如果借鉴台湾地区的经验来重构我们的法院调解制度是合适并可行的。我们可以比照台湾建立强制诉前调解制度作为法院附设ADR ,而在进入诉讼程序后则以和解取代现行的调解制度。诉前调解虽带有一定的强制性,但它符合现代纠纷解决的价值理念并考量对当事人特殊关系之保护,对于引导当事人以协商的方式解决纠纷、保障当事人的程序权利及节约诉讼成本,都具有积极的作用。

1. 将调解程序前置于诉前,作为法院附设ADR 独立于审判程序,而在案件进入审判程序后,以和解取代之。诉前调解属于强制调解,调解不成时,当事人仍然享有诉权,并可以根据自己的意愿直接转入诉讼程序。至于强制调解案件的范围,尽管在最高院关于民事调解的司法解释中没有进行界定,但其2003 年9 月颁发的《关于适用简易程序审理民事案件的若干问题》第14 条规定了在开庭审理前应当先行调解的案件,包括: (1) 婚姻家庭纠纷和继承纠纷; (2) 劳务合同纠纷; (3) 交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷; (4) 宅基地和相邻关系纠纷; (5) 合伙协议纠纷; (6) 诉讼标的额较小的纠纷。可见,最高院在确定应当先行调解的案件时已借鉴了台湾民事诉讼法关于强制调解的规定,因此,可以将上述案件作为诉前强制调解的案件,但对于上述第6 种案件应明确其具体的标的金额,以免在实务中造成混乱,如可将标的金额定在10 000 元以下之纠纷案件列入强制调解的范围。同时,在强制调解案件之外,为鼓励当事人采用协商方式解决纠纷,可以不论案件性质、不论诉讼标的金额多少,只要当事人合意调解,均可在诉前申请调解。在法院调解格局合理后,当事人在进入审判程序后,法院就不应再依职权进行调解,应建立诉讼和解制度,法官应当鼓励并尽可能促成当事人通过协商达成和解协议,但不可以强制当事人接受和解协议,和解必须建立在当事人自愿的基础上。

2. 完善法院调解的配套制度。(1) 设立专门的调解法官。我国现行民事诉讼法没有设立专门的调解法官,承办法官既充当调解法官又担任裁判法官,极容易对案件形成先入为主的偏见,一方面可能违背当事人自愿强行调解,另一方面也可能在判决中出现偏差。在调解程序单列后,应分离审判法官和调解法官,设立专门的调解法官。同时,可以借鉴台湾诉前调解的模式,选择社会人士作为调解委员参与调解。这不但可以减轻法院的压力,而且可以促进司法民主化,并更容易为当事人所接受。(2) 明确法院调解的效力。《民事诉讼法》第91 条规定:“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的,人民法院应当及时判决。”即是指即便双方当事人达成了调解协议,只要有一方当事人在调解书送达时拒签,调解协议便不发生法律效力。这一规定不但与各国民事诉讼法规定的惯例不符,而且放纵了当事人的处分权,违背了诚实信用的原则,使得法院调解协议的效力尚且不如人民调解协议的效力。因此,修改《民事诉讼法》时,应取消当事人对调解协议的反悔权规定,并借鉴台湾诉前调解的规定,在双方达成协议签字后,调解协议即与生效的判决具有同等法律效力。(3) 建立调解激励机制。我国在司法传统中虽然一向颇重视调解,但在建立调解的激励机制上尤其在减轻当事人的诉讼成本方面明显滞后。不论是调解结案还是裁判结案,向当事人收取的诉讼费用完全是一样的,并未体现程序相当性原则。而台湾民事诉讼法第420 条第3 款规定,当事人双方合意移付调解而成立者,原告可以于调解成立之日起30 日内申请退还已缴裁判费1/ 2 ;第84 条第2 款规定,和解成立者,当事人可以于成立之日起三个月内申请退还所缴裁判费1/ 2。由于调解所耗费的司法成本明显低于裁判,当事人应当在减免诉讼费用方面得到鼓励,因此,在《民事诉讼法》修改时应建立相应的调解与和解激励机制。

“一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。我们所要建设的社会主义和谐社会,应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[ 8 ] (P243) 法治的可持续发展要求将有限的社会资源以一种最优的方式进行配置,使社会纠纷的解决无论从质上还是从量上都达到最优。诉讼与非诉讼纠纷解决的合理配置将构建一个完备的多元化纠纷解决机制,从而实现我国法治的可持续发展。（值得一提的是,在我国的地方立法中,厦门市人大常委会于2005 年10 月26 日通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》,它是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件,提倡和鼓励当事人选择多元化的纠纷解决方式,并将构建多元化纠纷解决机制作为政府的责任。该规定开创了一种地方化的实践探索途径,可以为我国的相关立法提供一个较好的思路。）

本文来自中国科教评价网
注释:
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[4 ] 沈恒斌. 多元化纠纷解决机制原理与实务[M] . 厦门:厦门大学出版社,2005.
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[15 ] 徐清宇,杨咏梅. 仲裁发展的障碍问题探析[J ] . 政法论坛,2000 , (3) .
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