我国非诉讼纠纷解决机制的合理建构——以民事

关键词: 民诉法修改/ADR/纠纷解决机制

内容提要: 扩大当事人的诉权保障是社会发展的趋势,但司法资源的有限性也是显而易见的。因此,如何在纠纷解决与司法资源的利用上寻找一个平衡点,成为现代法治国家面临的一个重要课题。非诉讼纠纷解决(ADR) 作为一种替代性的纠纷解决方式,在各国的民事司法改革中备受关注。我国非诉讼纠纷解决机制的建构应在民事诉讼法修改的大框架中统筹考虑,以确保我国整体纠纷解决机制趋于合理与完善,从而使构建和谐社会的理想得以实现。

扩大当事人的诉权保障是社会发展的趋势,但司法资源的有限性也是显而易见的。因此,如何在纠纷解决与司法资源的利用上寻找一个平衡点,成为现代法治国家面临的一个重要课题。从各国的司法改革内容和趋势看,建立与完善非诉讼纠纷解决(ADR) 机制是一个共同的选择。正如学者所言,民事程序不应当仅按通过审判的方式解决争议而设计,而且也应当鼓励大多数的争议当事人以更加合作和灵活的方式解决他们的争议。[1 ] (P420) 诉讼优于和区别于其他争议解决方式的特点在于,它是以公权力作为其运作的基础。选择诉讼的方式解决争议通常是当事人之间的利益冲突和矛盾已经发展到了不可调和的程度,诉讼的过程实际上是争议的双方彼此对抗以及借助外部的强力平息纠纷的过程。然而,当诉讼被过度使用于纠纷的解决时,法院将不堪重负,从而导致诉讼迟延、诉讼成本过高,以及投入的司法资源无法与诉讼量增长的速度相适应等问题的产生。[ 2 ](P57) 而ADR 的重要意义并不仅仅在于分流法院案件的压力,它体现着更为积极的价值取向,一方面,它为社会主体纠纷解决提供了更多的选择和更为便捷适宜的渠道,实际上扩大了司法利用的范围;另一方面,ADR 与诉讼的衔接也使法院的功能进一步发生转变,从纠纷解决更多地向规则的发现和确认、利益的平衡乃至决策的方向转变,而一部分纠纷解决的功能将转由ADR 来承担,法院则 由此承担起对ADR 进行协调和监督的职能。此外,司法ADR 的广泛运用,导致了传统的诉讼文化的某种转变,将使得诉讼的对抗性大大缓和,更多地向和解性转化,平和地解决纠纷的价值更加受到推崇。[3 ] (P5 - 6)

一、我国非诉讼纠纷解决机制的发展路径

事实上,ADR 对于我国来说,绝不是什么新生事物或泊来品。人民调解及合同仲裁作为重要的ADR 方式在我国的民事纠纷解决中曾发挥过重要的作用,甚而超过民事诉讼。（例如,在1998 年以前,我国每年通过人民调解解决的民事纠纷案件都超过了法院受理的案件数,但在1998年我国法院改革全面推开后,法院受理的案件数开始超过人民调解。）但在20 世纪90年代以后,随着我国审判方式改革的全面展开和逐步深入,非诉讼纠纷解决的作用则不断萎缩。这说明,一方面,在我国法治现代化和社会转型的进程中,由于缺乏法治的经验、传统以及对诉讼的盲目崇拜,社会大众的主流意识出现了一种偏向,即把诉讼视为实现权利的惟一正确途径,把诉讼率的高低作为判断法治现代化的标准;另一方面,由于我国的民事司法改革完全是法院自发和主导进行的,缺乏应有的组织性,其针对的主要是审判制度,并未从整个司法制度及整体纠纷解决机制的层面来考量基本的法律政策,而法院在扩张自身权力的过程中往往存在有意或无意排斥其他纠纷解决方式的倾向。但是,过度地依赖诉讼的方式解决纠纷使得我国民事司法制度已无力承受日益增多的案件压力,司法的供需矛盾十分突出。有关资料显示,至2003 年7 月底,虽经集中清理,全国法院仍有未结案件185 万件。[4 ] (P10) 执行情况更为严重,1995 年以来,案件执结率逐年下降,执行未结数猛增。[5 ]在我国民事诉讼中程序保障不足及法院并不真正享有司法独立主体地位的情形下,司法的供需矛盾已引发了大量的社会矛盾,近年来大量的申诉与上访已严重干扰了法院司法审判工作,法院的公信力受到极大的挑战,许多法院不得不派出大量的审判人员去疏堵申诉和上访,司法面临着前所未有的窘境。

因此,司法改革不应仅限于诉讼领域,还应包括相关的制度。[ 6 ] (P800) 为了保障民众“接近正义”,许多国家重构传统的纠纷解决机制,在民事诉讼制度外寻求其他有效的纠纷解决方式。现代ADR 的兴起与发展正体现了人们对新的纠纷解决理念与实践的探索。“缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件,分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方法的运用。现代社会复杂纷繁,传统司法难以完全适应,有必要探索更快捷、低廉、简单、更接近需要、更适应不同当事人要求的纠纷解决机制。”[7 ]我国民事诉讼法的修改已列入全国人大立法议程,它为统筹考虑我国整体纠纷解决机制的建构提供了一个良好的契机,我们可以借鉴各个国家及地区的有益经验,并借助民事诉讼法的修改,使我国的非诉讼纠纷解决机制重焕生机。

自20 世纪70 年代世界性的ADR 运动开始兴起后,各种非诉讼纠纷解决机制便呈现出多元化的特点,既有大量民间性、自治性的调解、仲裁,也有各种行政性以及司法性ADR。从我国的现状看,人民调解和仲裁属于民间性、自治性的ADR。我国原本也有大量的行政性的ADR ,主要以行政调解及行政裁决的方式出现。但从近年我国颁布的《医疗事故处理条例》及《道路交通安全法》等法律的规定来看,当事人对纠纷解决方式的选择权得到了更多的倡导,行政性的ADR 有萎缩的趋势。我国尚缺乏司法性ADR ,诉讼成为进入司法程序的惟一选择。

司法性ADR 又称为法院附设ADR(court - annexed ADR) ,是指以法院为主持机构并受法院指导的ADR ,虽然这种程序与诉讼程序截然不同,但与法院的诉讼程序又有一种制度上的联系,在某些法定条件下,可以被作为诉讼程序的前置阶段甚至在诉讼中交替使用。[8 ] (P151 ,401) 日本的民事和 家事调停,美国的各种法院附设调解、仲裁,台湾地区的诉前调解都属于法院附设ADR。司法ADR因其具有独特的价值与功能,在ADR 发展的时代潮流中,受到了普遍的重视。例如,美国民事诉讼中的庭前和解率可以达到95 % - 98 %[9 ] (P86) ,一个重要的原因便是得益于法院附设ADR 的广泛运用。美国于1998 年10 月颁布的《替代性纠纷解决法》(Alternative Dispute Resolution Act of 1998) 是世界上第一部专门的ADR 立法,其第1 条规定,联邦地区法院应当允许在所有案件中使用ADR ,各联邦地区法院应该建立各自的ADR 计划并制定相应的保障措施。[3 ] (P153) 英国1999 年4 月生效的新《民事诉讼规则》也明确了ADR 的法律地位,其第1 条规定,应该根据案件金额、案件重要性、系争事项的复杂程度以及各方当事人的经济状况,采取相应的审理方式,同时要求当事人协助法院推进基本目标的实现,并课以当事人与ADR 相关的义务。在具体的制度中,其将ADR 引入案件管理制度,并通过诉讼费用制度和法律援助制度等经济杠杆来促使当事人采用ADR。[10 ] (P178)

从可借鉴性的角度来看,台湾的诉前调解制度值得一提。20 世纪90 年代以后,台湾在民事诉讼制度改革中,于1990 年、1999 年和2003 年等年度先后修订民事诉讼法,进一步充实和完善了诉前调解制度。台湾修订前的民事诉讼法规定的诉前调解的范围主要以简易程序事件和人事诉讼程序事件为标准,而修订后的民事诉讼法根据事件的性质、当事人之间的关系、居住的环境、非讼色彩及争议金额等因素扩大了诉前调解的范围,它包括两类案件:一是实行诉前强制调解的案件,如不动产的相邻、共有、租赁争议,雇佣契约争议,交通事故争议,医疗纠纷,亲属财产争议,离婚及同居、抚养争议,财产争议金额在10 万台币以下等案件;二是当事人双方合意调解的案件,不论诉讼事件之种类,也不问诉讼标的之金额或价额多少,当事人均可以在起诉前向法院申请调解。

台湾的诉前调解制度既不同于英美等国的法院附设调解,也不同于我国大陆的法院调解,它并不完全以当事人的自愿为前提。除了当事人合意申请调解的事件外,绝大多数的诉前调解事件为强制调解事件,当事人并无选择的权利。如果当事人直接起诉的,视为调解申请。在调解程序中,法官认为有必要时,可以命令当事人或法定代理人调解期日到场,法官或调解委员也可以酌定调解条款,当事人在法定期间不提出异议的,则视为已经依该方案成立调解。调解一经成立与判决具有同样效力。（参见台湾民事诉讼法第403 条、406 条、408 条、409 条、415 条及416 条的规定。）台湾诉前调解作为独具特色的法院附设ADR 制度,除了因应纠纷解决多元化之世界司法改革趋势外,还体现了法律政策对特殊关系之保护的价值取向,从其诉前调解的范围来看,大多涉及相邻关系、共有关系、租赁关系、雇佣关系、合伙关系、夫妻关系、亲属关系等引起的争执,此类争执如果处理不当,可能导致纷争不断,因此宜于起诉前践行调解程序,以息讼争。[ 11 ] (P11) 而对于适用诉前调解的事件,为解决纷争所须的判断主要在于斟酌决定两造日后所应有的权利义务关系,而非论断当事人过去之是非。[12 ] (P184)

我国目前并无法院附设ADR 制度,但20 世纪90 年代初在法院设立的经济纠纷调解中心,具有法院附设ADR 的雏形,当经济纠纷案件起诉到法院时,先行进入经济纠纷调解中心调解,调解不成的转入审判庭审理。后因经济纠纷调解中心大量采用财产保全措施来促成调解而致非议,最终被撤消。

从ADR 在世界各国及我国的发展轨迹来看,ADR 的兴起及逐步的制度化,与民事诉讼法的立法支持和法院的司法支持有着密不可分的关系,尽管有的国家采用单独立法的方式来规范ADR ,例如美国《替代性纠纷解决法》、日本《民事调停法》及《关于公示催告程序和仲裁程序的法律》等,但基本上也是作为民事诉讼法的配套法律执行。而大多数国家和地区还是通过民事诉讼法的修改来鼓励和引导当事人采用ADR ,例如,英国新《民事诉讼规则》、台湾《民事诉讼法》等。我国在立法和司法中也体现了同样的模式,1982 年的《民事诉讼法》及1991 年的《民事诉讼法》都将“人民调解”规 定为民事诉讼法的基本原则,1991 年的《民事诉讼法》也体现了对仲裁的支持,而2002 年9 月最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,直接提升了人民调解的法律效力,赋予了人民调解新的活力,也充分体现了司法对人民调解的支持及对民众采用非诉讼纠纷解决方式的引导与鼓励。如果我们在民事诉讼法的修改中,能将人民调解乃至行政调解的效力纳入调整范围,进一步加大对仲裁的支持力度,并建立法院附设ADR 制度,那么,我国的纠纷解决机制将趋于合理,诉讼与非诉讼的纠纷解决方式将能够得到很好的互补。

二、我国非诉讼纠纷解决机制的完善

从纠纷解决的历史发展来看,如果将纠纷主要交由民间自行解决,实行民间自治,就有可能影响国家对社会的调控能力,而如果将纠纷均交由法院解决,如前所述,司法显然也无力承受。因此,在保障当事人程序选择权及合理配置资源的基础上,应当整合诉讼与非诉讼纠纷解决机制,构筑一个有效的社会纠纷解决系统。同时,非诉讼纠纷解决机制必须得到国家正式制度的有效支持,以确保其正当性。笔者认为,我国非诉讼纠纷解决应以民间调解为基础、以行政调解为补充、以仲裁和法院附设调解为ADR 与诉讼的连接点而构建一个多层次的机制,并通过民事诉讼法的制度保障来促进其良性运行。

(一) 扩大民间调解的受案范围,培育新型调解组织

民间调解以人民调解为形式,长期以来,人民调解主要用于解决公民之间发生的民间纠纷,在调解组织上一般只设于城镇的居委会和农村的村委会。但2002 年9 月26 日司法部发布的《人民调解工作若干规定》将人民调解定位于解决公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务的民间纠纷,同时规定人民调解委员会既可以在村民委员会、居民委员会及乡镇、街道设立,也可以在企事业单位和区域性、行业性机构中设立。这表明我国人民调解的适用范围已突破公民之间的民事纠纷,在设立人民调解组织方面也更具有灵活性。从民事纠纷的角度来说,不论是公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间,或者法人与法人之间、法人与其他组织之间及其他组织与其他组织之间的纠纷,都属于平等主体之间发生的民事纠纷,在性质上并没有不同,当事人也都拥有自主选择解决纠纷方式的权利,都可以纳入人民调解的范围。在调解组织的建构上,在中国社会结构的不断变迁中,传统的单位组织仍具有相当的凝聚力,而以利益、价值和观念共同为特征的新型共同体也在逐步形成。近年来,我国新型的民间组织发展迅速,社会组织化程度正在增强。因此,可以因势利导,在单位组织内及新型的民间组织中培育调解机构,以扩大人民调解的组织基础。以行业组织为例,由于行业组织具有熟悉行业情况、与成员联系紧密的优势,由其来调解行业成员之间以及与行业有关的纠纷就较其他民间调解组织有不容置疑的优势。国家应通过政策引导、经费支持等方式来鼓励企事业单位和区域性、行业性机构设立调解组织。

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