析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律
2017-09-27 06:14
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[摘要]“结构化早期介入”机制不仅通过时间的“早期性”及“
[摘要]“结构化早期介入”机制不仅通过时间的“早期性”及“结构化”的层次介入性说明了金融立法与监管中前瞻性立法与事先性监管应有的法律地位，而且也宣示出了“尽管市场退出监管为完整金融监管法中的一个不可或缺的环节，但是破产预防是该制度创制的精髓”。在经济金融的时代，本着金融稳定下的经济持续发展观及公众利益的现实维护观，以规则为基础的突出早期与渐进式干预为核心的“结构化早期介入”理念无疑对各国金融法的构建与完善具有重大的指导意义。 [关键词]银行监管；结构化；早期介入 物竞天择与适者生存的自然法则表明有时援助一家现存的坏银行实质上就是阻止建立一家未来的好银行。虽然这句直白的陈述揭示了“坏银行就应该淘汰”的道理，但是在另一个侧面也说明，在银行退市法律制度构建与监管实践中，若我们的预期是在于破产预防，而非在于残酷的优胜劣汰，那么无论是在立法的层面，还是在操作的层面，都必须一以贯之地坚守一种“事前的防范胜于事后救济”的监管理念。因此，在探求有效银行监管路径之时，我们的目光应更多地定向于早期有序化的介入监管机制，而非流连于最后贷款人制度、及金融机构破产程序等善后性的救急措施。
一“结构化早期介入”监管及一般表现形式
(一)结构化早期介入监管及正确认识
“结构化早期介入制度”是指为了对出现问题的银行逐步实施强制性矫正措施，一个国家通过制定专门性的法律规则，促使银行业监管部门早期积极步入监管，从而达到使问题银行恢复正常营运的法律制度之总称。该机制一般被称为“结构化早期介入与解决”(SEIR，Structured Early Intervention and Resolution)，其目的在于减少监管机构的自由裁量权。事实上，结构化早期介入制度的引入是一种价值权衡的结果。从一个国家的金融监管法律规则的构成来看，它一方面提供了一系列的强制措施，但在另一方面又慑于退市所可能引发震荡的压力，允许监管机构对个案的处置措施与程序具有一定的自由裁量权。正因为如此，实践证明监管机构总是倾向于迟延介入，而不是早期介入。如美国众议院银行专门委员会在其对大陆伊利诺斯银行倒闭事件调查的报告中，便认为在该事件中，货币监理署没有及时地要求该银行矫正其存在的问题，没有持续、有力地指出银行管理方面潜在的风险是本次事件发生的根本原因之一。因此，可以说，监管机构的无为之治及它很少在银行无挽救希望前关闭银行，是促成信贷危机出现的重要因素。也正是为了杜绝监管者可能盲目乐观自信的心理、及抱着“先等一等看一看”的暂时观望态度，许多金融发达国家都及时地强化了其金融监管法律制度构建中的“结构化早期介入”监管法则。如1991年美国通过的《联邦存款保险公司改进法》便设计了内容较为详尽的“早期介入”机制，授权监管机构在银行资本充足率不达标时采取严格的“迅速矫正措施”(Prompt Corrective Action)，其意在于尽可能地完善现有的监管规则，以促使监管机构能够快速地监管行动。
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从以上可知，“结构化早期介入”制度是监管规则设计中硬性规则之治与自由裁量之治博弈的结果。我们知道，任何制度都是一柄双刃剑，都具有利益维护与破坏的双重属性。尽管目前已有许多国家吸收了这种监管新思维，但是此正如哈耶克所言：“大多数法律规则，都是不经由主观琢磨而发明出来的，而是通过渐进的试错过程慢慢发展起来的。”因此，为了给我们未来制度的创新提供坚实的理论基础及广阔的空间，就有必要本着批判的态度辩证地对其进行认识。在早期的学术理论对垒中，对“结构化早期介入”的批驳主要围绕两点铺开：一是其过于依赖银行自有资本的计量；二是监管介入的自动性。客观来说，这两个攻击点似乎是找到了“结构化早期介入”制度构建中的“死穴”。比如，在选定监管机构“早期介入”的临界点时，美国、英国与欧盟等都是以目标资本充足率作为介入监管之门槛。然而，对银行来说，即使对其资本量依市值核算，也并不一定能如实地反映出其内在的风险。如衍生产品价值的动态变化，及贷款金融工具本身价值的涨跌都可能导致银行自有资本市值每天都出现很大的波动，甚至是在同一天内发生多次变动。此外，核实银行资本的程序也极其复杂，从而导致了一些概念性问题，留下了大量的解释空间。而且，务实地看，尽管资本充足率可以作为一种有效的审慎监管方法，但是资本配备的不合理、管理不善、操作不当、欺诈、及其它不确定的外部经济条件也往往是导致银行出现问题的原因。因此，判定某一银行是否违反了法定的资本充足率要求，并以此作为是否达到了启动监管者“早期介入”的标准看起来貌似简单，但实际情况却远非如此。这一事实对于取消或弱化自由裁量化监管，而从反面来强调刚性的规则化监管来说，似乎也显得解释力不足。对于第二个“攻击点”来说，尽管作为一种法律框架下自动执行的监管制度，“结构化早期介入”具有“有法必依”的不可抗拒性与程序启动的自觉性，但是这种介入模式和“迅速矫正措施”一样，在监管程序启动之前，监管者并没有多少思考与回旋的余地来论证在目前情形下监管措施的正确性。
