浅论住宅权利社会保障立法的若干问题律毕业

　　关键词： 住宅权/保障/物权法/保障性用地

　　内容提要： 住宅权是1项基本人权，它的实现需要法律的保障。《物权法》为住宅财产权的享有和行使提供了法律保障，但是，《物权法》并不涉及对贫困和中低收入人群住宅权利的保障问题，甚至对贫困和中低收入人群住宅权利的实现可能带来负面影响。所以，我们应在借鉴国外先进的住宅社会保障制度的基础上，建立我国贫困和中低收入群体住宅权利社会保障法律制度，这是和谐社会建设的1项任务。

　　1、如何认识住宅权（1）住宅权是基本人权。

　　住宅权是基本人权，它是指全体社会成员住有所居和逐步改善住宅条件的权利。住有所居的权利是人权，在性质上是1种社会权，它是住宅权的最基本的内容，人们通过市场、社会保障和其他的方式来实现；逐步改善住宅条件的权利也属于人权的范畴，但是它区别于作为社会权利的住有所居，是1种自由权，人们有权选择适宜的住宅，国家也有义务保障人们住宅权利的实现。

　　早在人们把住宅权上升为1种人权之前，伴随着人文文化或人道观念的出现，初级形态的住宅权及其保障机制就已形成。人类形成之初，就与住宅密不可分。中国古代“安得广厦千万间，天下寒士尽欢颜”的悲悯天下之情怀是人们对住宅作为人们必需品的真实写照。在近代的西方国家，人们逐渐从人的权利的角度诠释住宅问题，并在法律上承认了每个人都有获得住宅的权利，表明了历史的1种巨大进步。现在，许多国家已经从满足人们的最低住宅需求发展到对住宅质量、住宅环境等方面的追求的全面保障，住宅权渐渐成为人们享受更适宜生活的重要体现。

　　住宅权作为1项基本人权，已经得到了国际社会的广泛认同，表现在：

　　1948年《世界人权宣言》第25条第1项明确规定：“人人享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，有享受保障之权利。”

　　1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会上，通过了1部很有影响的《住宅人权宣言》，《宣言》将“享有良好环境，适宜于人类的住所”确认为“是所有居民的基本人权”。

　　1982年召开的第36届联合国大会通过决议，把1987年定为“为无家可归者提供住所”国际年（简称国际住房年）。呼吁各国政府为无房者提供住宅。

　　1985年12月17日，联合国1致决定1990年10月1日为世界住房日，在全世界掀起了“住房问题”的高潮。

　　1997年10月，我国政府签署参加《经济、社会、文化权利国际公约》。该《公约》第11条第1项规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着、和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这1权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”这1措辞直接引自《世界人权宣言》第25条之规定。

　　在我国，解放后的数部宪法都对居住或住宅问题作了相关规定，住宅权作为人权的观念也逐渐为人们所接受。[1]

　　（2）住宅权的实现需要法律的保障

　　当我们把解决住宅问题视为人们的住宅权利实现问题后，这个权利的实现就不仅是个人问题，从另外的角度看，此问题就是政府的责任问题。简单来说，政府有职责和义务帮助人们实现住宅权利。

　　政府应对解决住宅权利实现的职责主要有两个方面：1是公共管理职责，即通过法律、行政等手段促进市场稳定发展，这是1种以间接的方式履行对全体社会成员住宅权利保障的义务；2是公共服务职责，即通过政府的经济手段，包括政府掌握的国家经济资源、财政转移支付手段，采取普遍性的福利手段或有针对性的手段，实现人们的住宅权利，与上1种方式不同，这是1种以直接的方式履行保障义务。但是，不论以何种方式履行义务和职责，都应当以法律制度的形式确定下来。

　　要实现住宅权，就需要采取法律制度保障措施，确定住宅权的法律地位、内容、行使和保护。虽然住宅权的实现受制于社会发展、经济发展等物质因素，没有这种实力的居民不可能完全依靠自己获得合适的住宅，没有相应经济实力的政府也不可能为当地居民提供合适的住宅，而这恰恰是我国实现住宅权的现实条件，但是，我们不能因为我国尚不是发达国家就不重视相关的法律制度建设。

　　2、《物权法》对住宅权利的保障及其不足

　　（1）《物权法》为住宅财产权的享有和行使提供了法律保障

　　1、《物权法》为住宅财产权的享有提供了基本法律依据

　　实行住宅个人所有制，是我国住宅体制改革的根本目标，也是我国解决住宅问题的根本途径，[2]它将极大地促进对人们的住宅权利的保障水平的提高。《物权法》贯彻了“以人为本”的基本方针，规定了“私人所有权”，而且规定它跟公共财产所有权地位平等，法律保护平等，这就彻底否定了传统社会主义理论，对于保护物权这样的基本民权意义非常重大。[3]

　　在我国，关于住宅的物权问题具有特别的重要意义。原因在于，在我国的不动产中，所有的土地所有权都属于公有。因此，住宅的所有权是我国不动产物权中私人所有权的最重要的权利标的，是我国人民最重要的、最具财产价值的不动产，也是保障人民安居乐业的基本财产形式。《物权法》强调对私有财产的合法保护，明确规定了对私人所有权的保护规则，为人们行使自己的财产权利，创造财富，提供了行为准则。《物权法》是关于住宅财产权的基本法，它为住宅财产权的享有提供了基本法律依据。《物权法》的最大功能就在于确权，它依据市场经济的法则确定住宅权利的归属，从而根本改变城镇住宅福利化倾向，由无偿行政分配体制转变为有偿的租售结合的市场体制，人们在圆我想有个家的梦的同时，也在积累恒久的财富。[4]

　　2、《物权法》促进了住宅财产权的流通和转让

　　物权法是创造财富的法律。[5]物权法出台，有利于激发人们干事创业的决心和信心，有利于维护市场交易秩序和稳定的社会秩序。1个有恒产有恒心的时代，必将是1个财富充分涌流的时代。[6]物权法是反映商品经济规律的法律，这决定了纳入物权法调整机制的住宅法律关系，主要是建立在自由交易机制之上的市场化的住宅财产关系。为了减少市场交易风险，《物权法》规定了有关住宅物权的变动规则、不动产物权登记规则等，从而使权利主体能够确定地取得和交易受法律保护的住宅物权，满足居民的居住等日常生活需求，保障交易的公正性。

　　3、《物权法》对物权的限制性规定有利于住宅财产权利人之间的和谐共存

　　住宅是经济价值较大的不动产，在个人生活中占据非常重要的地位，因此，《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这种住宅权利 “神圣不可侵犯”的地位，这对于个人生活的安宁以及社会秩序的稳定，具有基础性作用。但是，这并不意味着住宅财产权人可以依据这种权利为所欲为，法律还设定了1定的限制措施，要求住宅权人必须在这些制度限制范围之内行使自己的权利。这主要体现在相邻关系、建筑物区分所有权两种制度设计上。这些制度划定了住宅权人行使权利的空间，即以不得妨害他人利益和居住共同体的公共利益为限度。这样，通过界定个人住宅权利和权利行使的限制，不但权利人的住宅财产权利得到了保障，而且住宅财产权能与社会整体利益和谐并存。

　　（2）《物权法》对住宅权利保障的不足

　　1、《物权法》并不涉及对贫困和中低收入人群住宅权利的保障问题

　　针对所有群体，按是否发生（完全）支付行为指标来看，解决居住的方式可以区分为社会（保障）方式和市场方式两种。[7]社会保障方式1般是指不发生（完全）支付行为的居住方式，比如家庭、朋友的合住行为、政府提供的有针对性的住宅、监狱、收容所、公益性的老年公寓等。市场方式则是指通过完全支付租金或房款的方式。

　　物权是权利人对物的1种支配性和排它性权利，是财产权的1种。物权法的主要功能就是确权，所以，《物权法》对于有财产的人士更有意义的；无财产的人根本就无权可“确”。而且，物权只能作为交易的基础条件，其本身并不能保证交易过程的合法性，更不能保证交易结果的公平和正义。物权法仅仅在保护住宅财产权方面创造了1个基础性条件。在保障贫困和中低收入居民住宅权方面，可以说，物权法根本就沾不上边，保障贫困和中低收入人群的住宅权利主要依靠的是社会保障法，而这恰恰是中国目前法律体系中最薄弱的环节。

　　2、《物权法》对贫困和中低收入人群住宅权利的实现可能带来负面影响

　　市场需求导致住宅价格上涨。《物权法》的出台使得人们的权利意识增强。1方面，人们努力地去占有财富，导致财富向少数人聚集；另1方面，人们还渴望财富能够在流通中增值，从而取得收益。表现在住宅及其产业中：住宅财产在向少数人聚集的同时，其他不能自力占有住宅的人们却只能望楼兴叹。最富有阶层是支持房价继续上升的，因为只有持续上升的房价才能够满足他们更多获利的目的，他们是刺激房价不断上涨的生力军。

　　正是由于人们（具体说应该是少数人）对住宅财富的追求，导致住宅至少在形式上成为1种稀缺资源，从而引起了住宅价格的持续快速的上涨。这使得贫困和中低收入群体，甚至是中等收入群体依赖自身力量从市场上得到1套满意的住宅变得极端困难或不可能；不但如此，因为住宅价格的上涨，导致建筑材料、劳务费用等支出大大增加，由政府出面为贫困和中低收入群体给予住宅保障的努力因资金不足而变得愈加困难。

　　成本构成的变化也必将带来住宅价格的上涨。《物权法》明确规定了征地、拆迁补偿机制，对集体和个人所有土地的拆迁和征用必须进行合理补偿，有利于解决土地拆迁问题，保护动拆迁居民的权益，但同时也加大了城市拆迁难度，开发商的拿地成本也将显著提高。[8]这必将导致住宅价格的上涨，从而也会影响贫困和中低收入群体住宅权利的实现。

　　3、《物权法》对居住权的保障也存在不足

　　居住权是实现住宅权的1条途径，应属于住宅权家庭保障方式。《物权法》未设立居住权制度，虽然《物权法》第42条也规定了在为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。这1规定体现了对住宅权的1定程度的保障，但并非传统意义上的居住权制度。

　　在罗马法上，居住权是指非所有人居住他人房屋的权利，为罗马法之后的大陆民法所普遍继受。设立该制度的初衷在于，随着“无夫权婚姻和奴隶的解放日多，每遇家长亡故，那些没有继承权又缺乏或丧失劳动能力的人的生活就成了问题，因此，丈夫和家主就把1部分家产的使用权、收益权等遗赠给妻或被解放的奴隶，使他们生有所靠，老有所养。”[9]居住权所涉及的当事人之间1般具有亲属、雇佣或者朋友关系，相互之间具有特定身份，故而，居住权具有人身附属性，只能为特定人享有，不能随意转让。可见居住权是1项社会保障和福利制度。[10]《物权法》应该设立居住权制度，“使更多的拥有建筑物的人通过居住权的行使，更好地发挥自己所有的建筑物的使用价值，为自己提供创造财富的机会，也为社会存在的住房紧缺的现状，鼓励公民之间互通有无，提供调剂的办法。”[11]但可惜的是，《物权法》并没有规定居住权制度，这使得我们丧失了1个保障特定人群住宅权利的有效途径。

　　3、国外住宅社会保障制度比较及其借鉴

　　（1）国外住宅社会保障制度比较

　　大多数政府，包括发达和发展中国家，都承认仅靠市场解决不了贫困和中低收入群体的住房问题。为满足低收入者的基本居住需求，维护社会稳定，各国先后根据自身特点，建立住房保障制度。

　　英国是工业化最早的国家，也是住宅消费保障制度产生最早的国家之1，早在19世纪80年代，英国政府为了解决住宅短缺问题，在住宅市场价格扭曲的情况下，介入住宅市场[12]，制定了针对城市住宅问题的《住宅法》，并开始兴建政府公寓，以优惠的价格出租给农民。英国住宅消费保障制度经历了3个发展阶段：第1个阶段自1945年至60年代初。第2次世界大战刚刚结束，大部分居民住宅遭到破坏，大批居民无家可归，流利失所，再加上难民和被赶出家园的人大批涌入城市，房荒极为严重。当时在住宅方面的迫切任务是大量的兴建福利性公寓，以低租金出租给城市贫民，[13]以解决大量无房户的需要。第2个阶段自60年代至70年代初，政府从住宅的福利政策转向鼓励私人建房，买房。第3个阶段自70年代至今，住宅供求关系进1步缓和，住宅建设强调保留城区特点和原有的传统风格，更新内部设备等使之现代化。[14]所以，英国的住宅社会保障制度是在商品型住宅体制模式的基础上，加大了政府参与住宅市场的广度和深度发展形成的。[15]

　　新加坡获得独立后，经济落后，面临失业、房荒、交通3大难题，其中住宅问题尤其严重，有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟中。1960年新加坡政府成立了建屋发展局，把实行“居者有其屋”当作国策，政府以此作为住宅消费保障的目标，并从1961年开始实施了1系列的5年计划，建成50多万套房屋，由于政府实施了积极的住宅消费保障政策，新加坡成为东南亚地区解决住宅问题的典范。其政策要点在于：公积金制度具有强制性，且比例较高。目前，新公积金的缴交率已经由个人工资的10%提高到40%，其中82%的积累可用于购建住房。[16]

　　与上述国家类似，法国、德国、荷兰、奥地利和日本等国家的住宅消费保障制度也都是起源于住宅短缺问题。特别是第2次世界大战以后造成的大约20%-30%的房屋破坏，使西欧国家的住宅消费保障制度得到了空前的发展，经过30年的努力，这些国家的住宅问题得到了极大的缓解，大部分国家的住宅总套数超过了家庭总数。

　　瑞典等北欧国家的住宅消费保障制度，虽然起源于住宅短缺，但政府主要把住宅消费保障制度看作实现其为“每1个居民提供良好的住宅”的社会目标的1种手段，以低价向居民出售或出租公房，让中低收入家庭分享国家财富和国家发展的利益。比如，瑞典的住房标准相对来说比较高而且比较平均，公共住房提供的对象不受收入水平和家庭人口规模的限制。[17]

　　（2）我国应借鉴国外先进的住宅社会保障制度

　　综观世界各国，在实行市场经济推行住房商品化的过程中，1方面鼓励个人按照市场运行机制自行购房和租房，另1方面也把市场机制与社会保障机制结合起来，由政府和个人共同负担，解决贫困和中低收入家庭的住房问题，后者就是1种住房社会保障制度。所以，由国家承担给贫困和中低收入群体提供住房帮助的义务，在各国立法中的认识是基本1致的。市场经济国家均以“政治、安定、公平”作为建立住宅消费保障制度的基本动因。“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”是建立住宅消费保障制度的出发点。这是政府解决贫困和中低收入者住宅问题，满足基本的居住需求的1种努力，同时也兼有调控住房市场、调节收入分配的作用。

　　我国住宅权利的实现由原来的计划分配逐步转向了市场购买模式，目前市场模式居于主导地位。通过市场交易，许多人的住宅条件得到了极大的改善，享受到了市场化带来的好处。但是，另1方面，住宅价格的上涨幅度高于贫困和中低收入群体的可支配收入提高幅度，住宅权利难以通过市场交易来实现。借鉴国外的先进做法，我国未来的政策也应该重视住房保障制度的建设，要在认真分析国情的基础上，界定保障对象，为贫困和中低收入、最低收入居民家庭提供不同的保障水平、分层次的住房保障。由于这种制度保障是以社会福利为出发点的，因此，其主要体现了社会保障机制，这就使住宅权利人能够远离住宅市场风险的影响，市场价格、经济收入等市场因素的变化不会影响权利人对住宅的享有，从而保证住宅权现实享有的稳定状态。

　　4、建立贫困和中低收入群体住宅权利社会保障法律制度的意义

　　（1）建立住宅权利社会保障制度是政府应履行的义务

　　住宅权作为1项基本人权，其实现要受到1个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住宅权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现住宅权，政府应该依法通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予中低收入群体以特别的物质保障；或者运用公共权力，通过创造条件，排除妨碍等方式，给予中低收入群体以特别的精神、道义保障；或者双管齐下，两者兼而有之。[18]从这个角度而言，住宅权是居民的权利，对于国家来说则是1项义务，这1点是被普遍认同的。我国在参加《经济、社会、文化权利国际公约》之后，也要遵守该公约第11条第1项的规定，负担采取适当措施以保证住宅权实现的义务，这种义务要通过相应的法律制度予以体现，通过各级政府组织的行为得以履行。在现阶段的中国，如何保障住宅权这种人权在我国得以普遍地实现，如何建立相应的制度，以便为政府组织实施积极的住宅扶助行为，为居民知悉和求诸提供必要的规范，这是我国是否走向文明发达之路的象征。[19]

　　（2）建立贫困和中低收入群体住宅权利保障制度是建设和谐社会的必然要求

　　建设和谐社会，必须从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实维护人民群众的合法权益。经济与社会、公平与效率是两对矛盾，矛盾的协调就是和谐。我们不但要发展房地产经济，保护住宅财产权，也要谋求经济与社会的和谐，顾及到贫困和中低收入者住房权利的实现。[20]

　　住宅权是1项基本人权。“不断满足人民群众日益增长的物质和文化需要”包含着公民的居住权利实现问题。无论是从传统的“衣、食、住、行”基本需求来说，还是从马斯洛心理学中居住是低层级（基本）需求来说，解决居住问题不仅是居民的生活基本目标，也是居民个人和家庭发展的基本条件之1。从个人和家庭上升到社会层面，如果某1群体局限于能力不能实现居住权利，必然会给社会带来不安。[21]在历史发展过程中，1些西方国家关于住宅权的法律保护的经验与教训，很值得我们吸取。比如在20世纪60年代后期，美国150个城市发生居民骚乱，其根源就是住房问题。为解决这1问题，美国遂于1968年在住房立法中规定，在10年内为低收入家庭提供600万套由政府资助的住房，缓解了住宅问题。第2次世界大战以后的德国通过颁布实施住宅建设法案，规定了政府投资建设大众化住宅等义务，以解决住宅严重不足的问题。这些国家在解决住宅问题时，采用了以法律制度为基础、以物质支持为辅助的方法，取得了良好的社会效益。

　　在我国，由于中低收入群体的生活日益贫困化，同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的贫困和中低收入群体相对剥夺感的不断增强，使他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。现阶段我国1些地方发生中低收入群体集体上访、堵交通、围政府等现象的不断出现，说明解决社会中低收入群体问题，事实上

[1]