从政府信息公开出发——行政民主化的理想起步

　　引言

　　在WTO透明度原则与以SARS为代表的国内公共危机事件的刺激下，中国政府明显加快了行政改革中的信息公开立法，其主要成果就是2007年1月17日通过、2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例不仅是1种行政技术，更是1种行政理想，具体而言是行政民主化的理想，其潜在的制度逻辑是：以政府信息公开带动后续的公众参与，以公众参与实现行政过程的有限民主化，使公民由传统行政过程的内在要素转化为行政过程的外在要素，从而提升政府行政的理性基础与可接受性。可见，政府信息公开成为了行政民主化改造的第1步。从理论上讲，这种行政民主化的思维已经超越了传统的“依法行政”思维，对症下药，以可接受的民主方式回应行政过程政治化带来的“民主赤字”问题。

　　这是1个系统的、正在中国大地上展开的制度逻辑。

　　笔者以为《条例》为中国的行政民主化道路开了1个好头，尤其是对于中国基层政府治理有着更加直接的政治与法律意义。它的深入实践将有利于建构1种新型的、以公开性和参与性为基本特征的行政文化，而这对于转型期中国的政治稳定和民众必要的政治训练具有根本性的意义。

　　《条例》的政治法律背景

　　《政府信息公开条例》的出台有着深刻而复杂的政治法律背景，具体又可区分为国内与国际两个基本层面。

　　从国际层面来看，民主伴随着经济的全球化也在世界各地快速发展，且自由民主和共和民主各自适应着当下政治法律发展的需要，以其顽强的逻辑力量和实践价值丰富着民主的理论与制度。中国也处于这1世界性的民主的全球化浪潮之中，并以自身富有弹性的民主格局回应着这1时代性要求。比较而言，社会主义民主更加具有共和主义性质，因而在制度逻辑上与《条例》最终指向的参与式民主之间存在着更高的亲缘性。中国参与民主的全球化，还与其“和平崛起”及“和谐世界”的国家与人类理想相吻合。这些主要是理念层面的，对《条例》的更加直接的影响来自于制度层面——WTO透明度原则。WTO透明度原则在自身的发展过程中逐步由1项基本的国际贸易法制原则发展成为普遍性的行政法治原则，它为成员国国内公法制度的变革提供了规范性的标准——“透明标准”。从制度史角度来看，透明标准还有表层透明和深度透明之别——表层透明的基本要求是信息公开和公众知情，深度透明的基本要求是过程公开和公众参与。《条例》即处于表层透明的层次。政府信息公开只是行政民主化的开端和引子，实际上“公众参与”才更加完整地表达了行政民主化的核心内涵。“公开”和“参与”之间存在着紧密的逻辑联系——先“公开”，后“参与”，“公开”是“参与”的眼睛。而《条例》正是中国政府履行WTO透明度原则义务的典型制度表现。美国与这1义务相关的立法主要是1966年的《信息自由法》和1976年的《阳光下的政府法》。中国的行政民主化与透明化如果要得到深化，还必须进1步制定阳光政府法。

　　从国内层面来看，我们是社会主义国家，尽管建国以来在各种政治价值之间辗转徘徊，飘摇不定，但在主导的国家意识形态方面1直没有根本脱离民主话语。从民主类型与气质来看，社会主义民主传统具有浓厚的共和主义色彩，这也有利于国家在和平时期逐渐导入民主实践的轨道。从近年来的政治表述来看，社会主义民主的两种主要形式——人大民主（代议民主）和协商民主（参与民主）——已经获得定型，总书记更是在2006年的耶鲁大学访问演讲中明确提出“没有民主，就没有现代化”。中国其他形式的民主，诸如党内民主、村民自治民主、企业民主、社会民主，应最终有利于促进这两种基本的民主形式的展开与深化。在这样的背景下，信息公开和信息民主获得了政治认可并成为国内民主体系建设的重点。另外，政府信息公开还直接回应了反腐败和科学决策的制度性需求——在权力行使过程中引进信息公开和公众参与，是反腐败群众路线的体现，也体现了决策者对信息公开的迁移科层监督成本的功能有着较好的把握；决策过程信息公开，连接公众参与，使公众进入决策过程并提供分散化的社会信息与公众理性，这可以大大提高决策的科学理性基础与执行的可接受性。最后，《条例》还应合了近年来1直提倡的“服务政府”的理念，信息服务成为政府必须承担的公共服务责任。

　　政府信息的性质与功能

　　政府信息何以需要公开？经典的理由是公民在宪法上的知情权。这当然正确。为了更加充分地论证政府信息公开的法理基础，笔者试图提供1个财产权的视角。按照《条例》的定义，政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以1定形式记录、保存的信息。”就政府信息的财产属性来讲，它本质上属于公共财产，来源于政府的公务活动过程，是政府与公众关系互动的产物，公众直接参加了这1过程的信息创造活动，公众对于政府信息具有原始的所有权。就政府信息的社会功能来讲，它的公共财产属性决定了它在使用上的公共性，具体而言存在3种基本社会功能：1是“废料”再利用，由于利益立场和使用状况的差别，政府信息对于政府和公众在具体价值上往往存在较大差别，政府不能简单地替代公众来判断相关信息的价值，政府的信息废料往往可能是公众的信息富矿，因此政府应善尽信息公开之义务，已达到政府信息社会价值的最大化；2是信息公开作为公众监督和公众参与的前提；3是具体的生活性服务。

　　政府信息公开既是公众对政府信息的原始所有权的实现，也是政府信息作为公共财产的公众使用目的的实现。

　　政府信息公开的实践性缺陷及修补

　　再完美的制度逻辑也必须经过中国社会的接受过程，《条例》所承载的行政民主化理想也不例外。

　　经过《条例》的3个多月的实施，我们发现了以下非常经典的中国现象：政府部门普遍准备不足，信息制作和提供很不规范；将很多关键的政府信息归入“政府内部文件”而自行豁免公开；工作态度与方式粗暴，或者当场拒绝，或者超期答复：“信息不存在”、“信息未掌握”、“政府内参”、“影响社会稳定”、“过程中信息”等理由满天飞；基层政府仍以“招商引资”、“维护稳定”为要，条例贯彻不得要领；政府信息面临在农村公开的技术性难题；涉及政府信息公开的司法诉讼缺乏受理标准，法院无法承担保护责任，等等。这些中国现象的存在无疑使得条例的实施范围和效果打了很大的折扣。

　　笔者试图根据自身的理论立场与实践观察对这1系列“中国现象”提出几点重要的解释，并对《条例》实施3个多月以来的实践性缺陷进行归纳。《条例》的实践性缺陷主要体现为：

　　（1）政府普遍准备不足，不适应新的行政文化

　　意识方面：传统的封闭型行政文化意识根深蒂固，对于《条例》所指向的开放结构的政府及其行政文化未能充分认识和理解；

　　制度方面：按照传统的法律逐层实施的方式建章立制，但没有意识到《条例》对于行政系统的运行逻辑的根本性改变（信息公开和公众参与相连接，其根本逻辑在于行政系统的民主化调整，将公民由传统的行政过程的外在要素转变为内在要素，使公众知情并实质性参与重要的公共政策的制定过程，这是1种更加全面、深刻、完整的民主概念），因而在具体制度个案的处理上仍然显得保守与不合时宜，比如简单地以“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”等搪塞推诿。

　　（2）政府信息公开的诉讼遭遇“堰塞湖”现象，法院成为信息公开法律体系的“短腿部门”

　　以黄由俭案为例，湖南省地方法院至今没有立案，郴州市中院答复称此案立案与否还需向最高人民法院请示。最高法院透露，已委托上海高院作调研，《政府信息公开条例》司法解释第1稿已经完成，具体内容还无法得知。

　　这既显示出囿于体制原因法院不敢或不愿基于法律和公民权利而率先受理的部门心态，也显示出法院在1定程度上对公民权利保护的忽视（17个月的政府准备期也应该是司法准备期，有关司法解释早应出台）。

　　司法在本质上不能拒绝裁判，也不能在开放社会中拒绝承担1定的公共政策功能。

　　司法不作为造成的信息公开诉讼“堰塞湖”，唯1的出口只能是信访，而信访从来都是常态法律机制严重失效的标志。

　　与政府的普遍准备不足相关的是，民间社会对该条例的实施体现出极大的推动热情，公众先于政府成为条例的忠实信徒与实践者。我们看到3个多月以来公民申请意识高涨，普通公民与律师学者协同行动。公民的申请行动体现出合法、理性、有序的特点，从普通公民（如黄由俭、陈育华）到律师学者（如严义明、郝劲松、北大3教授）从不同阶层立场协同推进制度实施，并维护自身德合法权益和法律的尊严。公民维权行动的兴起标志着中国公民社会的剧烈“胎动”，这是推动政府信息公开实践的最根本动力。素有“第4权力部门”之称的媒体实质性地支持了条例的实施和相关的公民行动。媒体参与，成为支持公民申请信息公开和展开与申请信息有关的公共政策问题讨论的重要平台。

　　基于上述消极与积极两方面的因素，笔者在行文最后试图提供几点扼要的政策建议：

　　（1） 进行政府培训，普及开放政府的理念、制度和技术。

　　（2） 加强政府的文件档案意识与工作制度，将行政文件系统化与规范化建设设定为政府信息公开的前置责任，与职责有关的行政文件／信息不存在将作为失职理由纳入政府日常管理。

　　（3） 加强政府信息公开的公民培训，使公民熟悉信息申请的法律程序与救济管道，保护公民申请中的积极责任、权利意识和法治观念。

　　（4） 最高法院尽快完成有关法律与政策协调过程，及时出台有关政府信息公开的司法解释，支持公民行动和法律尊严。

　　（5） 媒体更好地发挥舆论监督和引导深度化的公共政策讨论的功能。

　　（6） 政府信息公开和公众参与相结合：仅有消极意义上的政府信息公开是不够的，开放政府的建设还必须向体系化的公众参与方向推进，并以规范化和富有理性意义的公众参与拉动政府信息公开的深度展开。

　　（7） 补充建议：权威性学术机构可以此为契机设立“中国政府信息公开制度创新奖”，激励地方政府的信息公开制度创新。（类似俞可平的“中国地方政府创新奖”，只不过它是综合类的，而信息公开奖是专业类的）

　　结语：让我们从这里出发

　　笔者今年暑假曾以北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员的身份赴江苏的无锡、南通等地做关于《条例》的培训与讲座。在与基层政府官员的接触过程中，我深深地感受到基层行政之累（越在基层，行政与政治的界限越不清晰，行政任务也越发繁重，比如暑期招商引资攻关、为了奥运的“截访”工作以及催收农村合作医疗保险费——合作医疗参保率是政府农村工作和政府政绩的重要指标，等等）以及基层行政过程公开性与民主性的缺乏。最要害的还不是具体制度问题，而是支配基层行政的传统文化，这种文化不断地生产着权力本位的观念，制造着政府与民众之间的陌生与隔离。为此，笔者在1个基层乡镇讲演的结尾曾寄语在场的政府官员——“治理之苦，求诸民主；民主之新，在乎行政；行政之行，首务公开”。

　　笔者相信上至中央政府，下至最基层，《条例》所提供和开启的行政民主化道路是1种政府治理的新思维。尽管还存在这样那样的问题，但笔者是怀着1种专业上的乐观精神做出了相应的诊断和建议，笔者相信《条例》所寄托的行政民主理想将最终从“民心”扩展至“官心”，从而推动中国公共行政文化观念与制度模式的转变，建构1种可称之为良善的公共行政生活。

　　好吧，让我们从这里出发，从政府信息公开出发！

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