人道主义干涉引发的现实困境与国际法规制律

　　冷战结束以后，以人道主义为借口的干涉重新抬头，引起了世界范围内许多国际法、国际关系学者和国际政治评论家的广泛关注和热烈讨论。人道主义干涉的提出最早可以追溯到“现代国际法之父”格老秀斯。他在其巨著《战争与和平法》中论述国家与国民的关系时提出，“如果1个统治者对他的臣民进行迫害，以致于没有人能在这种迫害中受到保障，那么在这种情况下人类社会就可以行使那被（天然地）赋予的权利。”然而，随着时代的变迁，21世纪的国际政治格局和经济形势与格老秀斯时代相比早已不可同日而语，各国基于不同的政治、经济和价值取向的考量，对人道主义干涉的界定1直存在争议。笔者认为，在国际法的理论和实践方面来看，围绕着人道主义的干涉不仅具有概念和原则上的纷争，而且具有运用于国际实践处理具体国家事务所带来的种种混乱和麻烦。于是，本文试图通过对“南联盟诉北约国家案”所引发的问题的分析，推导出建立惩治违反人道主义行为的国际法规制的呼吁。　

　　1、“南联盟诉北约国家案”所引发的思考　

　　1999年3月24日，北约国家在未经联合国安理会授权的情况下，以人道主义为由，发起了对南斯拉夫联盟共和国（南联盟）的空中打击行动。1999年4月29日，南联盟在国际法院（International Court of Justice, ICJ）对10个北约国家分别提起了诉讼，即“使用武力的合法性案”（Legality of Use of Force）。而且就在同1天，南联盟向国际法院提交了分别以上述10国为被告的请求书，请求法院发布临时措施，要求每个实施空中打击的国家“立即停止使用武力的行动，并禁止任何针对南联盟的威胁或使用武力的行动” 。1999年5月10日－5月12日，国际法院对临时措施问题开庭，所有当事方都进行了口头程序。　

　　代表南联盟进行辩论的是英国著名国际法学者伊恩·布朗利教授，他在陈述对南联盟使用武力的问题时指出：（1）对南联盟领土的攻击包含了违反《联合国宪章》第2条第4款。（2）这次攻击不能因单独或集体自卫而正当化，况且它未经联合国安理会决议授权。（3）被告国提出的人道主义干涉的正当性，不具有法律上的依据。（4）在任何情况下，空中打击的非法形式以人道主义干涉为依据都是无效的，被告国采取的手段，特别与其宣称的目的不相称。 可见，布朗利教授对人道主义干涉的态度是：（1）人道主义干涉的合法性在法律上缺乏足够的证据支持。（2）北约国家的行动不足以被证明是为人道主义目的而进行的干涉。他最后得出结论：“并没有证据表明有关使用武力的强行性原则已被其他的强行法原则所取代。” 然而，面对南联盟的指控。北约国家并没有从法律层面上做出正面回答。他们认为，南联盟在科索沃的种族清洗暴行所导致的难民潮对该地区的和平与安全造成了威胁，因此，人道主义干涉是必要的。例如，葡萄牙认为“北约的干涉……与在科索沃发生的暴行是分不开的。”“这种干涉是有目标的，首先是为了避免局势进1步恶化，如果不对它进行阻挠将不可避免地会引起对科索沃无助的人民的更大的伤害……” 意大利为北约的行动辩解道：“北约军事行动的唯1目的就是保护科索沃的阿尔巴尼亚人。科索沃的阿族人是南联盟安全部队和特别警察进行的灭种行为的受害者。” 总之，除比利时代表明确提到北约的行动符合《联合国宪章》第2条第4款外，其它北约国家几乎都只是强调了行动的必要性和道义性，而避免谈及行动的合法性问题。　

　　从“南联盟诉北约国家”案双方的主张中我们就可以清楚地看到，南联盟与北约国家对人道主义干涉的立场是根本对立的。前者认为，北约对南联盟的行动在现行国际法体系中找不到依据，因此是不合法的；而后者却认为，1旦1国国内所发生的大规模侵犯基本人权的行为足以构成对国际和平与安全的威胁，便可以基于人道主义的目的对该国进行干涉。那么，人道主义干涉的正当性到底应该建立在什么基础之上呢？是“法律”还是“正义”？抑或这种干涉在目前根本就已处于合法与合理、甚至更多重的困境之中呢？　

　　2、人道主义干涉的现实困境　

　　（1）人道主义干涉的法律困境　

　　1、人道主义干涉是否已经构成了国际习惯法？　

　　近年来，认为人道主义干涉已经成为国际习惯法的观点主要来自芳蒂尼（L. Fonteyne）于1974年发表的1篇学术文章。这篇文章中写道：“虽然对于在何种条件下能够诉诸人道主义干涉，以及人道主义干涉应该采取哪种手段，存在明显分歧，但是，人道主义干涉原则本身已被广泛地接受为习惯国际法的组成部分。” 根据国际法，国际习惯的形成必须具备两个要素：1是各国重复的类似行为，或称为客观要素；2是被各国承认具有法律拘束力，或称主观要素，即“法律确信”。结合国际习惯的构成要素，人道主义干涉目前显然尚未形成国际习惯，理由主要是：首先，人道主义干涉并未形成国家在相当长时间内“反复”、“持续”和“前后1致”的实践。其次，人道主义干涉从其产生的那1天起，便不仅遭到被干涉国的坚决反对，而且遭到国际社会其他大多数国家的抨击和反对，更不要说这种做法已经被1致认为是符合现代国际法的了。再次，从国际习惯的证据方面来看，在国家之间的条约、宣言、判决、行政命令中，均无法找到支持人道主义干涉已经成为国际习惯法的规则证据。 就连芳蒂尼本人也不得不承认：人道主义干涉的先例“并不是特别多” 。主张人道主义干涉的英国国际法学者劳特派特也认为：“人道主义干涉的学说从未成为完全确定的实在国际法的1部分。” 　

　　2、从国际条约中能否找到人道主义干涉的证据？　

　　认为人道主义干涉不合法的国际法学者大多引用《联合国宪章》第2条第1款（国家主权原则）、第4款（禁止使用武力原则）、第7款（不干涉内政原则）以及宪章第42条 、第51条 、第52条第1款 中关于在特定条件下允许使用武力的例外规定，来论证人道主义干涉的非法性。他们认为，人权及其国际保护，本质上属于1国国内管辖事项，人权原则尚未成为国际法的基本原则；人权及其国际保护，不能违背或破坏国家主权；国家主权才是实现人权的根本保障，主权原则高于人权原则。任何国家以“人道主义”为借口，用武力干涉别国内政，是对国家主权原则的严重违反，本身就构成了对国际人权保护的严重违反。另外，“人道主义干涉”允许个别国家或国家集团在未经联合国安理会授权的情况下对“目标国家”采取单方面军事行动，直接使用武力，必将削弱联合国在维持国际和平与安全方面的主导地位和作用，破坏以联合国为核心的集体安全体制，为西方大国推行其霸权主义和强权政治打开方了便之门。　

　　人道主义干涉的倡导者们则认为“严格的不干涉主义政策与联合国宪章基本原则的履行之间存在不可逾越的鸿沟” 。他们认为，如果从整体上对联合国宪章进行考量，就不难发现，联合国宪章最主要的两个目标就是：维护世界和平与安全和保护人权。 宪章第2条第4款的规定就与上述两个基本目标有关，禁止“使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立” 。这些学者还主张人道主义干涉在联合国宪章中的有效性，认为人道主义干涉与《联合国宪章》第2条第4款的规定并不矛盾，因为它并没有影响到“目标国家”的领土完整和政治独立。 当联合国安理会因为潜在的否决权问题而无法采取有效的执行行动时，通过国家集团进行人道主义干涉（例如在科索沃）就可以被认为是严肃的，因为这种行动体现了联合国宪章的基本精神。 当我们回顾1下宪章的实质内容，上述主张似乎更具有法律上的说服力。 因为宪章被人们普遍认为创设了1种最低标准的世界秩序体系， 宪章中的多个条款都对人权的保护给予了同等的强调。《联合国宪章》第1条第3款更是通过宗旨的形式强调了保护人权的基本精神，“为促成国际合作，以解决国际间必于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”可见，这些人道主义干涉的倡导者们认为人道主义干涉与联合国宪章的宗旨、原则并不冲突，它的目的也是为了“保护基本人权、人格尊严与价值” ，将受到迫害的人民从灾难中解脱出来。当1国国内发生大规模的侵犯人权事项而该国政府又无力对其进行有效控制时，这些事项就不再构成1国内政，不干涉内政原则就不再成为保护人权的障碍，其它国家或国际组织就可以对该国进行干涉，即使没有联合国的授权。另外，他们还辩称，根据“法无明文禁止则不违法”的法理，宪章并没有明确宣布人道主义干涉行为为非法，因此宪章第2条第4款（禁止使用武力原则）就不能构成对人道主义干涉的绝对排除。　

　　笔者认为，国家主权原则依然是现代国际法的基石，“是任何其它国际法规章制度所不可抵触的强行法” 。不干涉内政原则和禁止使用武力原则是对国家主权原则的根本保障。宪章中虽然没有明确禁止人道主义干涉，但也不能据此推定这种行为就合法，因为宪章第41条、42条、51条、53条已明确规定了禁止使用武力原则的例外情形，只有联合国安理会或经联合国安理会授权区域组织或已遭到武力攻击的国家才行使这种例外权力。西方学者对宪章的扩大解释恰恰道出了人道主义干涉没有法律依据的实情。至于说到人道干涉的目的是为了保护基本人权，我们也不应仅看到目的的高尚性而忽视手段的非法性，应该将这种干涉行动放入联合国集体安全体制的框架中去，使其只有在严格限定的条件下才能进行，谨防滥用。　

　　（2）人道主义干涉的道德困境　

　　首先，从理论上看，鉴于合法性基础的缺乏，当今主张人道主义干涉的国家，常常将自己行动的正当性建立在“正义战争论”的基础上，用维护正义、人权、国际公正等虚无缥缈的价值理念作为自己的理论基点。正义战争论是人类文明史上最早关天战争理由合法性问题的1种理论，主张将战争区分为正义战争并不认为只有正义的战争才是社会所允许的。然而，究竟什么是正义，什么才构成战争的正当理由却在不同的历史时期被不同的统治者或宗教势力解释为不同的内容。例如，早期的基督教神学家圣·奥古斯丁就认为：“正义战争通常是指那些对所受损害进行报复的战争，它们发生在这样1些情形下：这种战争所反对的国家或城邦不惩罚自己公民所犯下的不法行为，或者不归还自己不正当地获取的财物。而且，上帝谕示的战争无疑是正义的。” 中世纪的正义战争概念又被赋予宗教色彩，认为反对非基督教国家的宗教战争是正义的。可见，正义战争论从未真正成为实在国际法的1部分，它只是1种抽象的自然法理论，或者只是1种主观的道德标准，“战争可能被双方都认为是正义的” ，对它进行滥用只会给人类造成无尽的苦难。1战以后，1系列重大国际公约都明确规定了限制或禁止战争和使用武力， 《联合国宪章》第2条第4款更是明确规定“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家领土之完整或政治独立”，这1条又被称为“禁止使用武力原则”。可见，当代正义战争论的本质是基于联合国宪章和1般国际法的合法性， 它与受道德神学和自然法概念影响的古典正义战争论是截然不同的。西方那些人道主义干涉的鼓吹者们试图将古典正义战争论中那些不确定的、主观的价值标准作为普遍的价值标准，包含着西方世界文化扩张和主导人类全球化进程的政治本质。　

　　其次，从实际结果来看，已经发生的人道主义干涉的实例证明，人道主义干涉所产生的消极后果也是显而易见的。以科索沃战争为例：北约发动战争的理由是科索沃地区发生人道主义灾难，但大量的难民潮却恰恰是出现在北约空袭之后；此外，北约的空袭还造成了巨大的平民伤亡和民用设施的损失。而且，这种滥用武力的行动所造成的最大恶果还在于它对现有国际秩序和国际法的破坏：它强调人权高于主权，打破了数百年来形成的以国家主权原则为基石的国际法体系；它无视联合国的作用，使世界大多数爱好和平国家人民共同努力所建立的联合国集体安全体制形同虚设。正如现实主义学者亨利·基辛格（Herry Kissinger）所说：“以人道主义或民主为名的干涉所带来的问题似乎比它所试图解决的问题更多。” “任何对武力的使用，无论它的初衷是多么高尚，都可能引起潜在的混乱” ，“任何试图在人权问题上强加1致同意的企图都可能破坏国际社会现存的脆弱秩序。 而这种建立在对差异性的相互容忍基础之上的秩序，才是个人幸福的最好保障。 ”　

　　（3）人道主义干涉的政治困境　

　　从上个世纪90年代以来所发生的人道主义干涉的事例来看，这种干涉行动除了倍受法律和道德的争议以外，在政治上也是举步维艰，困境重重。1方面，从干涉国的国内情况来看，公众由于受到主流媒体对人道主义灾难报道的影响，往往会对政府形成压力，迫使政府做出干涉的行动。而实际上，出于对潜在危险的担忧，政治家们常常对出兵进行干涉是10分犹豫的。 此外，以美国为例，1999年马里兰大学国际政策研究计划所做出的1份报告表明：（在干涉问题上）政治精英与美国大众之间存在着严重的分歧。例如，政治精英们常常认为美国公众想从世界分离出来，而且认为他们对联合国在维和问题上的努力也持消极态度。但是，调查数据却表明，在美国公众心目中，联合国的存在仍具有积极意义，而且他们也愿意看到对该组织（包括军事方面）力量的加强。 另1方面，从国际层面看，现行联合国安理会体制隐含的种种弊端也间接的起到了助长人道主义干涉的作用。而在这些弊端中表现最为突出的就是安理会的表决权制度。根据《联合国宪章》第27条第3款的规定：“安理会对于其他1切事项（非程序事项）之决议，应以9理事国之可决票包括常任理事国同意票表决之。”冷战以后，由于地理和政治上的原因，使得各常任理事国对（联合国）军事行动（尤其是对巴尔干地区）的态度10分不1致。以科索沃战争为例，北约之所以绕开联合国的授权采取单边行动，很大程度上是因为担心他们的行动得不到安理会常任理事国的1致同意而被搁浅，而且1旦北约的军事行动计划事先已经被某些常任理事国投了否决票，那么便意味着他们计划中的军事行动将在政治上更加站不住脚。 而接下来的1系列事实也表明，北约国家的这种担忧并不是空穴来风。北约的空袭行动开始不久，俄罗斯驻联合国安理会的代表就向安理会提交了1份声称北约的行动不合法并要求其立即停止行动的议案。 这项议案后来得到了3个国家的支持，这其中就包括了两个安理会常任理事国：俄罗斯和中国。所以，北约在行动之前试图在安理会寻求到俄罗斯和中国的支持几乎是不可能的，于是，绕开联合国，铤而走险便成了它避免政治上尴尬的唯1选择。此外，随着全球化的世界秩序的出现，使得国与国之间的差距越拉越大，美国成了这种秩序的最大受益者。加之美国在小布什上台后极力奉行“单边主义”、“孤立政策”，它的霸权主义态度和动辄就将联合国抛之1侧的做法引起了许多国家的不满，加深了以美国为首的西方世界与第3世界国家之间的矛盾，从而也使得通过联合国组织集体的人道主义干涉行动愈加困难。　

　　综上所述，要想使当前的人道主义干涉走出重重困境，联合国集体安全体制的适当改革和某些大国政治姿态的调整缺1不可。在21世纪人类所希望看到的是1个更加和平、安全和发展的世界，而只有充分尊重不同国家、不同文明、不同意识形态和不同价值取向的人民的选择，给它们创造1个具有更多发展空间的国际新秩序，人类实现长久和平和发展梦想才有望实现。　

　　3、建立惩治违反人道主义行为的国际法规制　

　　（1）对违反人道主义行为进行国际法规制的理论基础　

　　面对重重困境，人道主义干涉的出路究竟何在？完全否定它，那么联合国宪章序言中所倡导的“重申基本人权、人格尊严与价值”精神的实现在某些情形下难以得到保障；完全肯定它，历史的教训又告诉我们，在缺乏明确法律规制的状态下，滥用权利将会变得轻而易举。基于这种进退维谷的现状，许多国际法学者都从学理上对此提出了自己的建议，试图寻找1条走出困境的最好出路。已故的弗吉尼亚大学教授、著名国际法学者里查德·里尔里克（Richard Lillich）就认为：“主权不是绝对的，当1个国家（侵犯人权的行为）达到了震撼人类良知的地步，干涉就变成合法的了。” 他提出了人道主义干涉的5项标准，只要1个国家、国家集团或区域性组织在干涉前认真考虑了以下5项标准，那么即使没有联合国的授权，这种干涉行动也是与联合国宪章不相违背的：（1）该违反人权的行为存在紧迫性；（2）侵犯人权的严重程度；（3）有（被干涉国）适当授权的邀请；（4）所采取的强制措施的程度；（5）采取强制措施的国家或国家集团的相对公正性。 丹佛大学教授威德·兰达（Ved Nanda）在谈到人道主义干涉原则有效性时也提出了类似的标准：（1）有明确限定的目的；（2）（被干涉国）存在侵害人权的行为；（3）限制强制行动的持续时间；（4）限制强制性手段的使用；（5）（强制行动以外）缺乏其它救济手段。 至今为止，关于人道主义干涉合法性最为认可的标准是弗吉尼亚大学教授约翰·N·摩尔（John Norton Moore）于1974年提出的8项标准：（1）存在种族灭绝的现实危险或存在违反国际法的大规模的剥夺生命的专治统治；（2）为了保护受到威胁的基本人权，已用尽外交或其它和平手段；（3）无法获得国际机构或联合国的有效行动；（4）适当地使用武力，而不至于对已处于危险境地的人权造成更大的损害且不得超过（为了保护受到威胁的基本人权所必需采用的）武力的最低限度；（5）为了保护人权的需要，对（被干涉国）权力机构施加最低限度的影响；（6）为了保护人权的需要，最低限度的干预（被干涉国的）自决权；（7）为了与行动的目标相1致，干涉行动1旦完成保护人权的任务应迅速撤离；（8）及时向联合国安理会报告，且符合联合国适用于该地区的命令。 2004年在安理会秘书长安南的倡导下，成立了1个由来自世界各地具有广泛经验和专门知识的名人组成的高级别小组，专门对国际和平与安全目前所面临的威胁进行评估，并对联合国改革提出建议。该小组在其起草的《威胁、挑战和改革问题高级别小组报告》（以下简称《报告》）第3部分——集体安全与使用武力的最后指出：安理会在考虑使用武力时至少应考虑以下5个正当性标准：（1）威胁的严重性；（2）正当的理由；（3）万不得已的办法；（4）相称的手段；（5）权衡后果。 从以上诸多学者和《报告》所提出的建议中，我们可以看到，在进行人道主义干涉时，有几点标准是被1致认为应予以考虑的，它们是：（1）存在大规模侵犯人权的事实；（2）已用尽武力以外的其他救济手段；（3）手段的相称性。笔者认为，在人道主义干涉的国际法规制问题上，应更多的考虑联合国安理会的作用，就像《报告》中所说的：“当务之急不是寻找其他办法来取代作为授权机构的安全理事会，而是要使安理会比现在更加有效。” 因此，应该通过修改联合国宪章或签订新的国际公约明确规定单方面人道主义干涉为非法行为，将惩治违反人道主义的行为严格限制在联合国集体安全体制的框架中，规定任何绕

[1]