信访的制度逻辑(2)

　　在上访者看来，最没有「官官相护」嫌疑的是中央政府。所以，上访的最终目的往往是「千方百计进京城」。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%.另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长1。

　　这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。山东某地的法官告诉我，他们当地有几个村庄由於离铁路比较近，民众去北京很方便，被称为「国务院直属村」，一有甚么事，村民便乘坐火车到北京上访，让当地政府头疼不已。河北某县由於与北京相邻，到天安门的距离比到省城的距离还近，预防上访、维护稳定便成为当地政府的头等大事。

　　二、反映情况和解决问题

　　然而，向上负责、下管一级的政府体制，也决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限，据学者于建嵘的调查，上访实际解决的问题只有千分之二2。

　　不过，对於上级政府来说，上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据，但汇总起来，信访材料还是可以作为发现总体情况的依据。比如，北京市1995年《信访条例》就规定，「综合研究信访情况，及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息」是信访工作机构的职责之一。如果中央政府发现，最近一段时间反映强制拆迁的信访材料急剧增加，大致可以判断，强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题。

　　倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑，那么，他就会有意识地把自己的个案问题普遍化，以期引起上级领导的重视。近年来，上访组织者经常採取的一个措施就是组织大规模的集体上访，以此显示问题的严重程度。国家信访局局长周占顺在2003年时指出：「自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了十年。……其他地区群众来访特别是群众集体上访上升趋势也很明显。」3

　　对於集体上访，国务院和各省市自治区的《信访条例》并不鼓励。比如国务院1996年《信访条例》规定：「多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当採用书信、电话等形式提出；需要採用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。」2005年新《信访条例》也沿用了这一规定：「多人採用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。」各省市自治区《信访条例》也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定，但集体上访的规模、人数、次数近年来依然有增无减。

　　集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从