信访的制度逻辑

　　近年来，对中国信访制度的主要批评，是认为信访并非一种规范的纠纷解决机制，应该用更符合法治的方法来取代。但这些批评未能理解到，为甚么在已经建立了行政覆议和行政诉讼制度的今天，大批民众还是选择了信访。是否废除信访制度就会取得正本清源的效果？本文认为，信访制度是嵌套在中国现行的整体政府过程中的，除非中国现行政府过程发生较大的变化，否则，废除信访制度，也不会发挥正本清源的效果。

　　一、逐级上访与越级上访

　　中国《宪法》第二十七条规定：「一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。」第四十一条规定：「中华人民共和国公民对於任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对於任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。」这些规定，可以看做是信访的宪法依据。

　　但宪法依据并不等於制度逻辑。国务院1996年《信访条例》把《宪法》第四十一条所说的「向有关国家机关提出申诉、控告或者检举」，具体化为「信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出」（第十条），是行政机关，而不是任何机关；是有权机关和其上一级机关，而不是任何一级政府。2005年新《信访条例》也基本上维持了这一规定：「信访人採用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。」（第十六条）

　　中国政府过程的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级──地市级），但又多一级「单位」。上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。

　　这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府「赋权」──赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象──哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。

　　这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。比如，广东省1996年曾制定了《广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法》，江苏省、内蒙古自治区也分别制定了《江苏省实行逐级上访和分级受理制度暂行规定》和《内蒙古自治区群众逐级上访和分级受理办法（暂行）》等。

　　然而，上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向於相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要「官官相护」，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。比如，如果上访者要反映乡镇政府的问题，那么在其眼里，县政府是不可相信的，只有地市级和更高级别的政府，由於对乡镇政府没有直接约束责任，才可能对乡镇政府做出公正的处理。

　　但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的「尚方宝剑」在手，县政府在「官官相护」的时候便会有所忌惮。