公共财政下财政监督产生的理论溯源(2)
2016-09-14 01:20
导读：在我国，一切权力属于人民。国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，它们拥有立法和监督执行的双重权力，并直接向人民群众负责
在我国，一切权力属于人民。国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，它们拥有立法和监督执行的双重权力，并直接向人民群众负责，即“议行合一”。具体来说，在人民代表大会制度下，国务院和地方各级人民政府是人民代表大会的执行机关，行使行政权，人民法院行使审判权，人民检查院行使检察权，它们的设置、职责、权限、活动原则均依照人大制定和颁布的宪法、法律规定去行使，并向人大负责，体现人民的意愿，履行公共受托经济责任。
二、委托一代理关系与政府组织的“激励不足”
由上述分析可以得出这样的结论。政府就是国家的代理机构，政府由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事务，承担公共受托责任，亦即提供公共品，而人民向政府纳税，这样在人民与政府之间及政府组织内部间便构成了委托一代理关系。它的特点是，一个财产所有者委托财产经营管理者，而经营管理者继而代理财产所有者行使职权将一部分财产交给下级经营管理者进行管理经营，如此下去，从而出现多重委托一代理关系。如国务院再委托其各部委，直至到下属各国有企业。
其实，委托一代理概念作为一种制度最早是出现在法律规定中，1804年的法国民法典、1890年的德国民法典及1986年的我国《民法通则》对委托一代理作出了不同程度的规定。在法律上，代理是一种民事法律关系，代理人以委托人的名义，为委托人利益，在代理权限内与第三人进行的法律行为，这种行为的法律效果直接由委托人承受。在经济学意义上，最早提出委托一代理关系概念的罗斯（Ross）他对委托代理关系作了这样解释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。詹森（Jensen）和麦克林(Meeckling)的定义是：“一个或一些人候托人)委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约”。由此可见，经济学意义上的委托一代理与法律制度中的委托代理关系，从产生和责任要求来看，性质是相同的。无论何种层级形态类型的委托一代理关系，委托人都预期，同理人有责任（因委托人要付酬给代理人，双方存在显性或隐性的契约关系），通过代理人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。
然而，依据新制度经济学对经济人行为的假设：“效用最大化”，“有限理性”和“机会主义”，并且代理人与委托人不是同一个人，因此二者的目标函数不完全一致，常常是有冲突的，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标函数，这样便会出理人损害委托人利益的现象，这种现象也被称为代理人问题。大量的表明，解决代理人问题的总体思路有两条，一是设计激励机制，二是建立监督机制。前者是企业理论重点研究的问题。
在企业中，通过分析企业组织结构中的委托代理关系，构建、合理的公司治理结构，设计出一种契约，使股东与经理人的利益目标趋于一致，在经理人实现自身目标最大化的同时，使委托人的利益最大化，即利润最大化，实现“激励相容”，来解决股东（所有者）和经理人（经营者）之间存在的代理人问题，其研究重点是如何建立一种有效的激励机制。而后者却是本文探讨的主题。严格地说，企业委托一代理理论并不完全适用于解释政府组织的委托一代理关系。因为这一理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人，以防止自身权益的流失。但是，对全民委托政府组织经营的公共品——国家财产形式来说，尽管在理论上每个人都可以称之为所有者，但没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人。如前所述，正是由于公共品与私人品的性质差异，决定了公共品必须要由政府组织来经营管理，由于政府组织与企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系统内解决代理人问题的办法主要是依靠建立监督机制，而不主要依靠激励机制，即政府组织存在“激励不足”，而是“监督有效”。理由如下：
