公共财政下财政监督产生的理论溯源(4)
2016-09-14 01:20
导读：1．从政府组织性质来看，政府组织缺乏货币收益表现，至少没有企业意义上的股权。首先，政府组织的初始委托人——社会公众追求的目标是公共品享用
1．从政府组织性质来看，政府组织缺乏货币收益表现，至少没有企业意义上的股权。首先，政府组织的初始委托人——社会公众追求的目标是公共品享用的最大化，这种效用难以用货币来度量，是一种精神和物质的感受。而企业的初始委托人——股东追求的是利润最大化，却可以用货币来度量。其次，政府组织是由官员组成，官员成为实际代理人，在效用最大化的行为假设下，官员的目标完全可能是权力最大化，或出现寻租行为，或追求的是政权的稳固和社会效益，政府机关往往表现为预算规模的最大化，强调“稳定压倒一切”。而企业经理人员的目标直接表现为薪酬的最大化。再次，制度规定，政府组织控制的金钱归属国家，形式为全民所有。官员实行的是工薪制，具有严格的限制，它不能象企业可以利用股利分红、股票期权和高额资金等激励机制，来充分地刺激个人努力工作的积极性。与官员的工资受限相反的是，企业经理人的报酬在理论上是无限制、不封顶的。造成这种差异的一个重要原因是，公共品的产出效益无法用货币来度量，官员的业绩也就无法通过货币来量化，进而难以用薪水的高低差异体现其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官员的报酬就无法起到象企业组织经理人员的报酬那种显著的刺激作用，去激励代理人努力工作。
2．从公共产权特征看，政府组织无法解决代理人“激励相容”问题。现代产权理论对公共产权解释为：具有不可分性、非排他性、外部性和不可转让性等显著特征。公共产权的这一特性显然有别于其它产权，如公司产权、私有产权。在私有产权中，具典型的可分割、可分离、可转让的属性，使不同的要素所有者合作组织参加现代股份公司的生产活动成为可能。因而，在公司产权中，当股东不满意公司经营的现状或急需股票变现时，就可在股市上出让股票；股东也可采用“用脚投票”的方式对公司法人的经营决策实施有效的股权约束。进一步说，为了缓解代理人问题，达到“激励相容”，可以实行剩余索取权的分享。然而，这一切对公共产权来说都无法进行。相反，在公共产权运行中，往往遭到被侵蚀，表现为使用的“公地悲剧”，消费的“搭便车”，生产中的“偷懒”和“内部人控制”严重。因此，在公共产权的“激励不足”中，加强对其内、外部监督就必不可少。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 3．从管角度看，公共权力的激励作用有限。在我国，权力是人民的信任与赋予，是一种体现为人民服务的工具或手段。但在经济人的有限理性和“机会主义”行为假设下，掌握权力可以满足官员的不同需要：一是在一定程度上满足官员个人施展其才能，体现其“精忠报国”的自我实现的需要；二是满足控制他人或感觉优越于他人，感觉自己处于负责地位的权力需要；三是使得官员具有职位特权，享受“在职消费”，给官员带来正规报酬以外的物质利益满足。基于管理学对激励的认识，能满足人的需要的因素就可以作为激励因素，因而“权力”可以作为一种激励机制。权力的激励力量大小取决于权力所带来的这些满足的程度如何，而这些满足的程度受政府组织结构的制约程度影响。具体而言，一方面是权力的获取，除官员具备必要的“德”“能”“勤”“绩”外，还与和上级领导的关系亲密程度、职位是否有空缺等其他因素有关，常常这些其他因素起关键作用，这必然导致权力的激励与工作实际努力的不相容。另一方面，虽然权力的取得，能带来“在职消费”，但任何形式的寻租行为或“权钱交易”都是政府组织制度所不允许的，官员通过权力谋取非法收入要冒大风险，其机会成本很大，他的努力程度只限于不断送其政治生涯。显而易见，政府组织系统内权力的激励作用非常有限。
4．从管理者的“机会主义”倾向看，掌握公共品经营管理控制权的官员或管理者，通常易造成损害委托人利益即社会公众利益。政府行政机关将编制完的预算计划报经权力机关批准后，在预算计划执行中往往存在较大的自主性，如控制着项目审批权，资金调拨权、投放权和使用权等等，行政机关及其官员在追求自身利益目标最大化的驱动下，就可能会做出偏离委托人目标的行为，损害公众的利益。拿财政部门来说，财政部门在政府提供公共品的工作中扮演着极为重要的角色。一方面，财政部门为筹措满足社会公共需要的公共品所需的资金而征税。举债以及收取各种规费和使用费，表现为政府的收入；另一方面，财政部门为满足社会公共需要而出资、拨款以及进行各项支付，表现为政府的支出。进一步而言，在政府间的转移支付中，中央政府与地方政府间存在信息不对称，地方政府往往出于自身利益考虑多，而表现出隐瞒偏好，虚假申报，企图争得更多的政府补助。由于财政部门进行的两方面的活动行为，使其实际掌握了政府收入和支出的权力，因而，现实中，更易出现“跑部钱进”现象，使部分人受益，却损害了更大部分人的利益。因此，在尚未解决政府系统代理人问题，且权力激励作用又有限的情况下，只有依靠建立和加强财政监督，实施严密和完善的内外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与代理人之间的信息不对称，以充分体现公共财政的效果最大化。
