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关于分步实施税制改革的具体建议

2017-08-08 04:50 提要：按照党的十六届三中全会关于分步实施税收制度改革的战略部署，以结构性调整为特征的新一轮税制改革陆续启动。本文对如何积极稳妥地推进税制改革进行了深入，并就增值税、消费税、所得税、个人所得税、地方税、保障税以及税费改革等7个方面的进行了研讨，提出了具体的改革建议。　　党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中对税制改革作了全面规划，并提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则和分步实施税制改革的要求。我们应当遵照这个精神，积极稳妥地推进税制改革。所谓积极，就是从现在起即应着手组织落实，开展调查，测算数据，制定方案；所谓稳妥，就是成熟一项改革一项，分步实施，稳步推进。改革和完善税制的具体建议如下：　　一、完善增值税制　　当前增值税改革迫切需要解决三个问题：一是企业购进固定资产所纳税金不能抵扣，抑制投资积极性；二是运输、建筑安装等行业未纳入增值税征收范围，存在重复课税；三是小规模纳税人征收率偏高。具体解决方案如下：　　（一）改抑制投资的生产型增值税为鼓励投资的消费型增值税　　将生产型增值税转为消费型增值税必须认真考虑两个问题：一是财政承受能力；二是企业承受能力。权衡利弊得失，我们认为选择下述两种分步实施的方案是可行的。　　一是在增值税税率保持不变的情况下，先将抵扣范围限制在当年购进固定资产中机器设备投资的已纳税款。这种方案的优点是对财政收入较小，约为950亿元左右，企业负担相应减轻。我国现行增值税税率与外国同口径相比是相当高的，为了增强我国商品的国际竞争力和吸引外资，适当减轻企业负担是有必要的。但在具体操作时要划分机器设备和非机器设备的固定资产投资，这会给征收管理带来一定的难度。我们认为这些问题都是次要的。　　最近中央已经明确在东北老基地对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农业品加工等行业，允许新购进机器设备所纳增值税税金予以抵扣，这是一项明智的政策。在试行中摸清底细，再推广到全国也比较稳妥。我们认为，中央明确的这些行业都是税收重点行业，既然大头放了，还不如不分行业在整个东北地区全面推行，这样既便于具体操作，也避免在征收管理上产生新的矛盾。　　应当指出，所谓消费型增值税是允许抵扣全部固定资产中已缴纳的税款。我们先允许抵扣其中的一部分，已向消费型增值税前进了一大步，但改革尚不到位，重复征税与税负不平的问题尚未彻底解决。必须创造条件，在不长的时期内走完剩下的半步。　　二是财力实在有困难，在全国范围内转型时还可考虑规定比例抵扣，逐年提高抵扣比例。如2004年允许抵扣当期机器设备投资已纳税款的40 %，2005年允许抵扣当期机器设备投资已纳税款的60%，2006年全部允许抵扣，3年到位。但这会把转型过程拉得很长，难以充分发挥鼓励投资和推动消费的作用。　　以上步骤都是可供选择的。但我们认为越快越好，早解决早促进经济。最近几年，我国税收收入每年增加 2000亿元～3000亿元，用一定的财政资金进行这项改革，是可能的，也是值得的。如果其他增收措施能够配套出台，也能够弥补因转型而减少的收入。　　（二）适当扩大增值税范围，尽可能保持增值税征收链条的完整　　1994年税制改革时，未将交通运输、建筑安装、邮电通信、文化娱乐、饮食服务和销售不动产等行业纳入增值税征收范围，对其仍征收营业税。这些行业在一定程度上存在重复课税问题，特别是交通运输、建筑安装、销售不动产等行业，在经济运行中同其他行业协作关系密切，不纳入增值税范围，破坏了增值税征收链条的完整。　　为了解决重复课税问题，已将交通运输企业开出的运输费用凭证纳入增值税管理，增值税一般纳税人购进货物所支付的运输费用按7 %的扣除率进项税额抵扣。这种做法给征收管理又带来许多矛盾，税收流失严重。如果将增值税征收范围扩大到交通运输、建筑安装、销售不动产三个行业，既有利于增值税税制的规范化，保持增值税征收链条的完整，又有利于加强征收管理。　　征收营业税的其余几个行业，专业化程度较高，有些处于最终消费环节，在税收上与其他行业前后关联不很密切，为避免改变征收范围后引起税收负担的全面调整和中央、地方分配格局的变化，短期内也可不作变动。　　（三）完善增值税小规模纳税人管理　　在增值税征管方面我们主张采取“抓大放小”的方针。鉴于目前我国的征管力量和征管水平，应当把征管的注意力放在大中型企业上，对小规模纳税人可以放开一些，实行手续从简，税负从轻原则，世界各国都是如此，这也是符合我国实际情况的。目前我国小规模纳税人偏多，征收率也偏重，这种现象已给税收征管以及经济和社会发展带来了明显的负面影响，必须充分重视，妥善加以解决。　　一是合理界定小规模纳税人的标准。一般纳税人的“门槛”要降低，对从事生产加工和经营生产资料的纳税人，由于其处于商品流转的中间环节，为保持增值税链条的完整性，可以将生产场所比较固定、产销环节便于控制、能按制度和税务机关要求准确核算销项税额、进项税额和应纳税额的，都核定为增值税一般纳税人。当然，在调整部分小规模纳税人成为一般纳税人的过程中，也要考虑到现实的征管水平和征管技术，切勿冒进。　　二是合理确定小规模纳税人的税负水平。根据目前工业、商业一般纳税人的实际税负和进销差率，同时考虑转型后税负有所降低，我们认为，工业，商业小规模纳税人的征收率分别降为3%和2%为宜。调低征收率，看起来会减少税收收入，其实不然。现在规定的征收率很高，纳税人难以承受，许多地方采取压低销售额等手段，把已核定的应纳税额压下来了。调低征收率反而会促进依法办事，依率计征，核实应纳税额。　　三是放宽对小规模纳税人开具增值税专用发票的限制。小规模纳税人所购进的货物，在以前环节已按照17% 或13%的基本税率征收增值税；本环节的征收率也是按工业基本税率换算过来的，可以说整个经营活动都按规定税率缴过税。故对小规模纳税人在生产经营上确需开具增值税专用发票时，应允许按17 %或13%的税率计算销项税额开具发票，并由下一环节进行抵扣。这样既符合增值税原理，又能够在一定程度上有效控制虚开增值税专用发票问题。