县域经济社会发展的财政政策研究(3)
2017-08-12 01:56
导读：（二）当前我国县域经济社会发展的现状及成因分析 1.当前我国县域经济社会发展的现状 （1）县域经济社会发展不平衡。一是全国县域经济发展不平衡。
（二）当前我国县域经济社会发展的现状及成因分析 1.当前我国县域经济社会发展的现状 （1）县域经济社会发展不平衡。一是全国县域经济发展不平衡。我国县域众多，与经济发展水平总体分布情况一致，各地区的县域经济差距较大。东部沿海地区县域经济发展较快，我国的百强县绝大多数集中在这一区域，中部次之，西部落后。据2001年底的统计，有县域GDP超过400亿元的，也有不足1亿元的；有县域年财政收入超过80亿元的，也有几千万多一点的；有县域人均GDP近4万元的，也有才300元的。其中人均GDP最高的100个县市是最低的100个县市的14.3倍。据中郡县域经济研究所等的评价结果： 在第三届全国县域经济基本竞争力最强的A级中， 东部地区占78.5%、 中部占15.5%、 西部占6.0%； 在最弱的J级中， 东部占0.9%、 中部占8.0%、 西部占91.1%.二是省内县域经济发展不平衡。从2002年的山东来看， 山东东部的青岛、 烟台、 威海、 潍坊四市的24个县市共完成GDP 2612亿元， 占山东省县域GDP总量的44.1%， 县均124.3亿元； 而西部的德州、 聊城、 滨州、 菏泽四市的31县市完成GDP 1095.7亿元， 县均35.3亿元。2002年， 山东最强县人均GDP 32705元， 是最差县人均GDP（2137元）的15.3倍； 最强县的农民人均纯收入4658元， 是最差县农民人均纯收入（2098元）的2.2倍（《山东省县域经济发展的财政对策研究》）。从2003年的重庆来看， 最强县双桥区的人均GDP17349元， 是最差县酉阳县（2515元）的6.9倍（《重庆县域经济发展财政对策研究》）。从2003年湖北省来看， 最差的竹山县人均GDP 2289.4元，只有最强的潜江市人均GDP（9322.7元）的24.6%，不到1/4（《湖北省县域经济发展与县级财政运行现状分析》）。 （2）县域经济产业层次低，劳动力素质不高。目前，我国大多数县域经济仍未摆脱传统的经营模式，农业仍是主导的产业。2002年，全国县域经济中一、二、三产业的比重为24∶43∶33，而同期全国经济中的第一产业比重仅为14.55%.大多数县域的农业生产方式仍十分落后，生产分散，规模效益低。从2002年山东省情况看，第一、二、三产业增加值分别为1215.5亿元、 2789.5亿元和1913.0亿元， 比例分别为20.54∶47.14∶32.32（《山东省县域经济发展的财政对策研究》）， 山东省县域经济中的农业仍占相当高的比重。从2003年的重庆市来看， 县域经济一、 二、 三产业的比重为21.33∶39.3∶39.4， 二、 三产业不发达， 比重偏小（《重庆县域经济发展财政对策研究》）。从2003年湖北省来看， 全省县域一、 二、 三产业的比重为24.9∶41.8∶33.3， 第一产业占比高于全省同期水平10.1个百分点（《湖北省县域经济发展与县级财政运行现状分析》。2003年新疆县域经济一、 二、 三产业比重为26.96∶37.50∶35.54， 第一产业在县域经济中仍占较大比重， 比全国平均比重高12.3个百分点（《新疆县域经济发展的财政政策研究》）。从事农业的劳动力素质明显较低，目前只有年龄大的和能力比较差的农民从事农业生产， 农民对务农的生产兴趣不大， 农业产业化和市场化程度非常低。据2003年山东的4200个农户调查， 山东省农村转移劳动力中， 初中以下文化程度占72.9%， 中专及以上文化程度的仅占9.7%， 接受过专业
培训的仅占17.7%. （3）县乡财政困难日益突出。目前，我国绝大多数县乡财政入不敷出的问题越来越突出：一是西部、中部和东部的县乡财政都不同程度地存在着欠发工资问题。据有关部门统计，1999年和2000年，全国欠发工资县分别达到779个和797个，出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。从典型情况看，1999年欠发工资县数较多的三个省（位于中西部地区），欠发工资县占本省总县数的比例分别达到67%、96%和78%，欠发工资额较多的四个省（位于中西部地区），欠发额都在10亿元以上。县乡欠发工资问题不仅存在于中西部经济欠发达地区，在东部沿海省份中也存在。二是县乡财政多维持在吃饭的水平上，用来提供公共产品与服务等办事的能力非常有限。2000年，在全国2074个县级财政（包括县、县级市）中，有950个县属于财政补助县，占46%.三是县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断累积。县级负债日益加重。西部某省的一个农业大县，到2000年底除拖欠工资2480万元外，还有粮食企业财务挂账、欠世行贷款（财政负担部分）和农业综合开发贷款等各种欠款总计1.5亿元左右， 是该县年财政总收入的1.5倍。在沿海地区某省的一个县， 到2000年末有内债2.5亿元， 外债（世行贷款）1664万元， 全县负债总额达2.7亿元， 是当年该县财政总收入的1.39倍。在中部地区某省一个地级市， 所属各县财政债务到2000年累计达14.4亿元， 是所属各县级当年地方财政收入的2倍多。四是出现财政赤字的县乡的数量和赤字金额呈进一步发展的趋势。1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2002年，2070个县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县占全部县域的比重达73%，即2/3以上的县入不敷出，赤字总量占这些地方财政总量的77%.一些县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。 （4）中央对县域经济社会发展的支持不够。一是国家财政对县域经济、尤其是农业基本建设投资比重呈下降趋势。与工业的投入连年扩大形成鲜明对照的是，建国后农业基本建设投资比重一直呈下降趋势：从五五时期的10.5%下降到七五时期的3.36%，从1984年的6.21%下降到1999年的2.4%.与此相联系， 农业支出占国家财政支出的比重， 由六五时期的9.6%下降到七五时期的8.28%， 由1992年的10.05%递减为1997年的8.3%.即使是改革开放后，到20世纪90年代中期以前，对农业的大中型基础设施和科技投入仍显不足，农业生产条件改变基本滞留在吃学大寨的老本上。直到1998年特大洪水后，情况才有所改观，国债对农业的投入中，水利占大头，但很多水利如江河干堤整治和大型水库建设等。二是国家财政对县域经济社会的要素供给支持不够。目前，农业、县域经济发展迟缓，与国家的要素供给支持不够，特别是资本、技术、信息的供给不足。三是国家财政对农业、县域经济的结构调整供给支持不够。我国农业及整个县域经济结构的战略调整已推进数年，但至今收效不大，一个重要原因就是结构调整缺乏强有力的财政支持，结构供给对农业、县域经济发展的推动作用不够显著。四是国家财政对农业、对县域经济社会的制度供给不足。国家财政在支持县域经济社会发展的制度供给上配套性差、系统性不够。 （5）县域经济社会发展整体落后。一是县域经济整体水平落后于全国经济整体水平。人均GDP是衡量工业化阶段的主要标志，到2003年底，我国人均GDP为9073.3元，超过1000美元，即相当于工业化中期阶段水平。而县域经济的总体发展水平不够，即使是经济整体水平较高的东部县市，人均GDP也只有600美元左右，属于工业化初期水平。根据2002年底的数据，目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入在内），全国约55%的县靠国家财政补贴，仍有2/3的农民由于收入低而缺乏基本的消费能力。二是县域社会的发展滞后。目前县域经济基础设施落后、公共品缺乏，加之农村广大贫困地区，造成推动县域经济快速发展的社会活力严重不足。目前仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，206个县没有律师。 2.造成我国县域经济社会发展问题的成因分析 （1）重城抑乡、重工轻农的发展战略制约了县域经济社会的发展。据估计，改革开放前30年，通过工农产品价格剪刀差，农业就为工业贡献了7000亿元的资金（扣除支农资金）。长期对农产品的低价政策，严重损害了农业的积累能力。1990年与1952年相比，中国工业增长了近65倍，农业仅增长3倍。也就是说，农业以仅有的3倍增长格局支撑工业60多倍的增长幅度。长期的重工轻农政策取向，严格的城乡分割、人民公社制度和计划经济体制，形成了城乡二元经济结构。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行使农民收入增长，加之乡镇企业的异军突起，使广大县域区域经济发展进入黄金时期，但我国改革迅速转向城市，实行了过分向城市、向工业倾斜，忽视农业，忽视农村经济发展后劲的战略，致使基础产业不基础，弱质产业得不到重点保护与扶植。 （2）对县域经济发展滞后的认识不够。由于目前我国经济发展持续快速增长，人们自觉不自觉地掩盖了县域经济发展相对滞后的严峻现实。一是以总量上的较快发展掩盖了大多数县域经济发展滞后，运行质量不高。如全部县域经济GDP达5万亿元，占全国GDP的52%，除京、津、沪和辽、吉等省市外的绝大多数省（市、区），县域经济GDP均占各省（市、区）GDP的50%左右，掩盖了大多数县域经济运行质量不佳，且呈两极分化的状况。二是以财政收入的年均快速增长掩盖了县域经济财政的日渐困难。尽管全国县市财政收入由1994年的967亿元上升到2000年的2626亿元，年均增长18.2%，但全国约有一半的县级财政不能保证按月足额发放工资。三是以沿海发达地区县域经济非农产业的快速发展掩盖了中西部地区县域经济乡镇企业的全面衰退。在沿海发达地区，以乡镇企业为主体的非农产业已成为县域经济主体，也是转移农村富余劳动力和增加农民收入的基本途径，走出了一条农村工业化与农村城市化相互促进的路子，但在广大中西部地区，先天不足的乡镇企业在经历短缺市场的发展机遇后，因改制迟缓和投入不足等原因而呈下滑态势。 （3）分税制财政体制对县域经济发展的影响。改革开放至1994年以前，除少数贫困县外，大多数县（市）都拥有稳定的收入来源。一是农业和非农产业的发展，尤其是乡镇工业的发展；二是中央放权让利政策实施。在这种政策支持下，县域经济发展环境较宽松，县级调控能力有所加强。 1994年的分税制改革旨在提高中央的财政收入及其占全国财政收入的比重，致使地方财政收入及其占比逐渐下降，尤其是经济不发达的县、乡两级财政收入增幅及占比明显下降；加之中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能，从而加剧了地方政府，尤其是县乡财政的困难。分述如下：一是县乡财政主体税种缺乏。自分税制改革以来，县乡政府主体税种不足，地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。二是收入上移，财力层层集中。2002年中央本级财政收入10388.64亿元，占全国财政收入的55.0%， 省、 地级财政收入5290.04亿元， 占全国财政收入的28.0%， 县级收入3224.96亿元， 占全国财政收入的17.1%.三是支出下移。在财权向上集中的同时， 存在事权下移的倾向， 即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府， 这在基础教育上表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够， 省级以上财政用于农村义务教育的支出更少， 农村义务教育投入基本上是由乡镇财政农民负担。2002年国家财政教育事业费2644.98亿元中，中央支出210.25亿元，占8.0%；地方支出2434.73亿元， 占92.1%.以全国45%的财力来支付全国90%以上的教育支出 （教育支出占地方财力的28.6%），对于地方财政特别是县级财政来说负担明显过重。 （4）城市化推进对县域经济发展的误导。市管县＋县改市＝加快城市化。在珠江三角洲、长江三角洲等地的市管县和一些县改市，是在第二、三产业发展到一定程度上进行的，促进了当地县域经济的发展，这是事实。但是，全国大多数地区县改市及市带县进程过急过快，尤其是相当一部分不具备非农产业发展基础和城镇基础设施条件的县匆忙改市，加之伴随着成千上万的乡改镇，造成了我国城市化的大跃进。全国县级市由1985年的158个上升到现在的400个。虽然这次城市化运动对改变传统的小城区、大农村、小工业、大农业的二元结构有很大的促进作用，但其负面影响是极其深远的，主要表现为资源的浪费、环境污染和经济社会发展的不可持续性。
