中国政府风险投资的功能定位和运作思路(2)
2017-08-24 06:18
导读：二、国外政府风险投资发展趋势 近年来，随着知识经济形态的出现，促进高科技产业的发展，扩大其在国民经济中的比重，已经成为各国政府的一项重要
二、国外政府风险投资发展趋势 近年来，随着知识经济形态的出现，促进高科技产业的发展，扩大其在国民经济中的比重，已经成为各国政府的一项重要任务。除了通过营造投资环境，调整财税政策，提供技术信息服务等间接措施支持风险投资和中小企业创新之外，许多国家也利用一定的政府资金，通过实施相关的政府计划，以更直接的方式来调动风险资本支持中小企业创新。例如，经合组织（OECD）国家的政府每年大约将30亿美元的风险资金投入到创新型小企业。 （一）政府直接提供资金参与风险投资的必要性 OECD的一份专题研究报告《政府对技术型小企业的风险投资》（OECD，1997）指出，“由公众部门进行直接股权投资是向一个经济体系中注入风险资本的最高级方式”。政府参与风险投资的主要原因是：（1）政府风险投资计划可以产生更大的效益。与一般商业性风险投资不同的是，政府的风险投资计划通常是为了获得公众利益，即推动创新，促进经济增长和创造
就业机会。（2）政府风险投资计划有助于填补“投资空白”。由于受到其自身规模和财务状况的限制，中小企业很难从商业银行获得贷款，技术型小企业所遇到的问题尤为突出，因为他们往往不具备足够的有形资产作为贷款抵押。另一方面，通过资本市场直接融资对小企业来说可能性更小，因为资本市场往往具有歧视性，只青睐那些成熟的大企业。即使是商业性的风险投资，也往往偏向于那些商品化程度较高、比较安全和成熟的项目，以最大限度地获得投资回报。因此，那些处于起步期，技术风险较高的小企业就成了“投资空白”，政府计划的意义就在于可以通过有目的的参与和引导，填补这些空白，为中小企业的创新活动提供资金保障。 （二）政府资金参与风险投资的方式 在具体运作上，政府资金可以通过三种基本模式实现直接的股权投资，即（1）政府投资于私营部门的风险投资公司，再由风险投资公司向企业投资；（2）政府建立自己的风险投资基金，直接对企业进行股权投资；（3）利用政府资金和私人资本结合建立混合型基金。 在以风险投资公司为支持对象的政府风险投资计划中，美国的小企业投资公司（SBIC）计划是最具代表性的。SBIC计划是一种独特的公众资金和私有资金的结合方式，即在美国小企业管理署（SBA）的担保下，私人风险投资公司通过向公众发行长期公司债券而获得“杠杆资金”，这种补充可达到其私有资金的2——3倍。小企业投资公司由SBA批准设立，只要其按照注册条例运作，这些投资公司由其所有者和经理控制，进行所有投资决策。 为了鼓励小企业投资公司更多地为小企业提供股权投资，1992年美国政府通过《增加小企业股本法》对SBIC计划进行了调整，创立了以参与债券的方式，资助那些致力于股权资本投资的小企业投资公司，具体的做法是通过SBA代表小企业投资公司按季度支付类似股息的参与债券利息（称为“优先付款”），作为回报，SBA获得小企业投资公司大约10％的优先参与债券，即除享有利息所得外，当小企业投资公司分红时，优先获得10％的红利。通过此种方式，政府资金实际上对小企业投资公司进行了股权性质的投资。 通过杠杆资金的作用，SBIC计划一方面为规模偏小的机构投资者进行风险投资提供了机会，另一方面也为那些能够募集到较小规模私人资金的风险投资基金管理新手提供了发展和实践的机会。在SBIC计划推出之前，美国还没有风险投资的概念和名词，是SBIC计划极大地推动了美国风险投资的建立和发展，该计划的实施不仅吸引了更多的私人资本为小企业投资，而且培育了一大批风险投资的专业管理人员。 由于SBJC计划取得了巨大的成功，许多国家已经先后开始实施类似的计划。近年来，随着高新技术产业发展在国民经济中的地位愈加显著，一些国家还专门建立了以技术型小企业为支持对象的风险投资基金（计划），如澳大利亚的创新投资基金计划（Innovation Investment Fund）、新加坡的技术创业投资基金（Technopreneurship Investment Fund）等。 除利用政府资金支持风险投资公司之外，一些国家也尝试了通过建立政府自己的风险投资基金对小企业进行股权投资。其中，比利时于1980年建立的GIMV基金，开政府风险投资基金由独立的私营公司管理之概念的先河。GIMV的投资集中于比利时佛兰德地区，主要对技术型企业进行股权投资。从创立之初至今，政府对GIMV公司的整个投资已达45亿比利时法郎，其中约有20亿比利时法郎来自再投资的股息或已实现的资本利得。开始时政府拥有GIMV公司百分之百股权，后来随着比利时风险投资市场的成熟，GIMV的股东范围逐渐扩大，对私人资本也越来越具吸引力。目前GIMV的私人股份已达15％，而且很快会达到25％。 1994年，芬兰建立了一个完全国有的创业投资基金TESI（芬兰产业投资），初始资本3.2亿马克，1996年又增加了8000万马克。TESI以“基金的基金”方式运作，即它的投资对象须是私人股份占大股的风险投资基金。尽管政府计划在TESI中保持控股，但预期今后将有部分TESI资金来自于私营部门。 德国的高技术小风险投资（BTU）计划于1995年建立。德国政府通过国家银行（KFW）的下属机构技术投资公司（TBG）作为基金的投资主体具体运作。BTU向拥有创新产品或服务的企业提供资金，政府的最大投资额是300万马克，最长10年，先决条件是其他投资者必须投资至少同样数额的股权资本。TBG的股权随时可以按30％的溢价售出。 在混合基金的模式中，以色列的Yozma基金是一个成功的范例。1993年，以色列政府出资一亿美元支持创立了一个专门投资于高技术新生企业的风险基金，即Yozma基金。随后，Yozma基金按照政府资金（40％）与外资和本国资金相结合的模式，先后组成了10个混合型的风险投资基金。Yozma因此被广泛赞誉为以色列繁荣的风险投资业的催化剂。从1994年起，它已成功地将其在14个公司的直接投资拍卖掉，并将其在9个混合基金中的股份售给了其他联合投资伙伴。 为了向型企业进行股权投资，荷兰政府也成立了一些混合型风险投资基金。到1996年6月，已有3家这样的基金成立。这些基金被称为“新技术型企业参与公司（PMTSs）”，每个基金至少有1000万荷兰盾的资本。其中约250万荷兰盾由政府以准拨款形式的贷款提供，其余来自银行、第三方以及地区开发公司（政府为这些区域开发公司提供大约50％的资金）。政府为PMTSs提供5——7年期的贷款，但如果在贷款到期时，PMTSs已将其大部分资金投给新建的技术型企业，而且已将投资收入进行再投资，政府就会将贷款转化成为拨款。 （三）政府进行股权投资时考虑的因素 上述国家的经验表明，通过谨慎设计和有效管理的政府计划，利用政府资金不仅可以填补系统中的“投资空白”，使中小企业的技术创新获得充分的资金支持，直接促进高新技术企业、特别是中小企业的创新和发展，而且可以有效地推动引导风险投资按照政府的既定目标发展和壮大。因此，政府资金的参与在风险投资的发展过程中是不可缺少的，尤其是在一个国家的风险投资尚处于起步阶段时，这一点更显得尤为重要。 根据OECD的（《政府对技术型小企业的风险投资》，OECD，1997），政府在进行股权投资中应考虑的一些主要因素包括：（1）瞄准投资空白——初创期和科技型企业的股权融资是风险投资中最困难的，政府的股权投资应针对这两个领域进行；（2）基金规模——政府基金应具有足够的规模，因为基金太小会使管理费用造成的成本比例过高而妨碍基金的正常运行；（3）杠杆作用——政府股权投资计划的目的应该致力于刺激私营部门的新增投资和创造一个具有商业活力的风险投资市场；在市场具有一定流动性的前提下，政府基金可用于为私营基金提供匹配资金；基金数量的增加可能导致供大于求而使投资回报下降到难以接受的程度，为保证私人投资者不被挤出市场，政府应注意监视可投资项目的数量并采取措施增加项目供给；（4）基金管理——政府对其股权投资计划应进行监督，但投资决策应由一流的风险投资家做出，政府在投资决策中的参与应尽量减小并保证决策机制的透明；（5）存续期——政府的股权投资应作为一种启动措施。随着私营部门参与程度的扩大，政府应逐渐停止其股权投资计划。
