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财政对农业投资的理论阐析与行为优化

2017-08-29 05:00 摘　要：根据公共财政体制和世界贸易组织《农业协议》中“绿箱”政策的要求，通常所说的财政支农应该用财政对农业投资来代替。在对财政对农业投资的基本进行阐析后，提出了优化财政对农业投资行为的对策措施，即必须遵循合理的原则，确定正确的投资重点领域，切实转变财政对农业投资的职能。　　一、财政支农与财政对农业投资　　从统计口径上讲，财政支农通常有大、中、小口径之分。其中小口径的财政支农只支援生产支出和农林水利气象等部门的事业费，即通常所说的“两类资金”；在小口径的基础上加上农业基本建设支出、农业三项费用以及农村救济费，就构成了按中口径计算的财政支农；在中口径的基础上加上财政通过其他间接渠道对农业实施的种种支援与补助，如提高农副产品收购价格、采用财政补贴办法优惠供应农用生产资料和大型农业机械、减免农业税、对种粮农民进行补贴等等，就构成了按大口径计算的财政支农。通常所说的财政支农就是按大口径统计的。加入WTO后，政府对农业的支持必须遵循世界贸易组织《农业协议》第二部分“国内支持条款”的要求。“国内支持条款”将国内支持分为可免除削减承诺的国内支持（即“绿箱”政策）和要求削减承诺的国内支持（即“黄箱”政策）两个方面。“绿箱”政策是指：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小贸易扭曲作用，对生产很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。属于该类措施的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。遵循《农业协议》的要求，中国政府财政对农业的支持应当尽可能地在“绿箱”政策所涉及的领域做文章。因此，笔者主张改变财政支农的说法，用财政对农业投资来代替。因为财政支农是与计划体制下生产建设型财政相匹配的一种说法，其支持农业的领域有许多超过了“绿箱”政策的范围，同时又有许多不符合公共财政的作法，而财政对农业投资则是与公共财政相适应的一种说法，并且可以完全符合“绿箱”政策的要求。　　简单地讲，财政对农业投资是指政府财政用于农业的一种资金投放方式，是公共财政支出的一个组成部分，是政府通过财政杠杆实施的、以支持农业发展为目的的各种直接与间接的经济行为的总和。借鉴财政支农的统计，财政对农业投资相当于按中口径计算的国家财政用于农业的支出，但要从后者所包括的农业事业费中除去水利和气象部门的事业费（因为水利和气象是为全服务的），还要从农村救济费中除去不符合“绿箱”政策所允许的灾害救济补贴之外的一切费用。因此，从统计口径上来说，财政支农涵盖了财政对农业投资。从财政对农业投资的基本概念可以看出，财政对农业投资不同于我们平时所说的财政支农。两者的区别主要表现在：财政对农业投资是限定在公共财政框架和世界贸易组织（WTO）《农业协议》中“绿箱”政策所允许的领域，而财政支农则是与生产建设型财政相匹配的一种说法，其支持农业的领域较财政对农业投资的领域要宽。　　二、财政对农业投资的理论阐析　　（一）财政对农业投资的要素构成　　财政对农业投资体系运行过程涉及的要素主要有三种：一是财政投资主体及资金管理者，主要是各级政府及其相关部门，以各级财政部门为代表；二是财政投资受益主体，主要是农户（农场）及其相关产业组织（农产品加工、包装、运销、贸易等）；三是财政投资中的中介组织，主要是政府涉农部门（农业主管部门、农技推广部门和农业科研部门）以及商业银行、保险公司、农村合作经济组织等市场中介组织。　　（二）财政对农业投资的功能特征　　从农业领域资金来源的实际情况看，我国农业投资形成了以国家投入为导向，以农户和集体投入为基础，以信贷、外资和横向资金流动为补充的多层次、多渠道、全方位的投资局面。财政对农业投资除了具有增加农业产出、增加农民收入的经济效果外，相对于其他投资主体而言，还具有以下功能特征　　1 政策性与间接性　　国家财政担负着从财力分配上支持国家经济建设中基础产业（包括农业）和先导产业的重要职责。财政对农业投资的出发点主要是贯彻国家产业政策、调整农业产业结构，努力为农业再生产的顺利进行以及农业生产的持续稳定发展创造良好的外部环境条件。因此，与农户、集体、信贷、外资等不同，财政对农业投资更注重从国民经济全局出发去探求支农支出总量、结构与政策实施等一系列。相应地，政策支农的具体制定与实施，常常以政策文件的形式层层下达，它是国家财政政策的重要组成部分，具有政策的权威性。而另一方面，财政对农业投资又具有一定的间接性。财政对农业投资在其流转过程中，由于采用自上而下，层层落实的方式，常会因资金管理的多环节和资金投放的多重去向而产生种种“渗漏效应”，包括财政对农业投资方向的偏离、效果的弱化、行为的失效，甚至更为严重的是导致财政对农业投资的非农化。　　2 导向性　　财政对农业投资的投向和数额，犹如一张晴雨表，反映着政府部门对农业的重视程度。一般来说，财政对农业投资的变化对其他农业投资主体的投资行为能产生同方向的影响。因此，财政对农业投资时应充分发挥其导向作用，对那些能代表农业发展方向、促进农民增收、协调城乡发展、确保国家粮食安全的领域进行重点扶持，从而在农业产业结构调整的方向上给农民及其他农业投资主体以明确的引导，使农业结构不断优化，农民收入不断增加。　　3 职能不可替代性　　财政对农业投资的职能主要通过不以盈利为目的资金的巨额投入和集中使用来体现的，这是其他农业投资主体所不能替代的。信贷支农，部门必须核算经营成果与盈亏状况，贷出的资金不仅有偿使用，而且必须按期收回，这是由金融部门的企业性质决定的；农户对农业的投入除了具有明显的趋利性外，还由于地域分布的分散性和农户间存在的财力不平衡性等原因，一般难以集中农户财力去承担大型农业基本建设；集体经济组织虽掌握一定的财力，能搞些单个农户无力承担的中小型农业投资项目，履行组织协调乡村经济活动的职能，但对于所需资金庞大、建设周期长的大型农业基本建设项目，就显得无能为力了。同时，集体经济组织亦难以超越地域界限去协调大范围的农业发展格局，而只能从所在地区的集体利益出发，安排本地区的农业投资计划。由此可见，金融部门、农户和集体经济组织等农业投资主体的投资行为都具有一定的局限性，难以替代财政对农业投资的固有职能。　　（三）财政对农业投资的目标　　在市场经济体制和中国已加入WTO的宏观背景下，适应公共财政的要求，财政对农业投资的目标可分为直接目标和间接目标两种。　　1 直接目标　　财政对农业投资的首要的直接目标是为农业发展提供充足的公共物品，如农业基础设施建设和公益性、服务性设施等，从而弥补市场调节的不足，解决农业领域的“市场失灵”问题，改善农业生产环境和农民生活条件；财政对农业投资的另一个直接目标是增加农业投入，减轻农业发展的资金约束。　　2 间接目标　　财政对农业投资的首要的间接目标是增加农民收入，优化农业产业结构和产品结构，增加农产品产量，促进农村可持续发展；财政对农业投资的另一个间接目标是发挥乘数效应，利用其对社会资金的吸附和导向功能，引导更多的资金投入农业，形成多元化的投入格局。