由财政压力引起的制度变迁(4)
2017-09-05 01:25
导读：根据以上的讨论，我们可以进一步得出两个结论：其一，治国者的目标函数中同时也包含着公民和官员的效用，所以近似地讲，治国者出于自利追求义理性
根据以上的讨论，我们可以进一步得出两个结论：其一，治国者的目标函数中同时也包含着公民和官员的效用，所以近似地讲，治国者出于自利追求义理性最大化，同时也是在追求在某种程度上可做为整体利益的国家利益的最大化，或者说，治国者和作为一个整体的公民之间，以及和官员阶层之间存在着“共容利益”。其二，所谓国家利益并非某种由个体利益加总得到的福利函数，而是国家、公民和官员三方相互博弈的结果。值得注意的是，在国家和公民，国家和官员，以及公民和官员之间总是存在着某种利益的冲突，其中公民和官员的利益冲突可能是最直接和突出的。这种利益的不一致使得国家在参加三方博弈时，可以在某个特定时期选择与不同的对手结成联盟，以便提高或至少维持其义理性水平。比如说，治国者可以通过打击腐败的官员争取民心，或在公民力量分散因而很难形成集体行动时更注意依靠官员的支持。
接下来，我们假定治国者主要通过组织生产一组公共产品获得义理性。对于这个假定需要做以下几点说明。第一，我们所说的公共产品，是就其由国家组织生产和分配这一性质而言，与所谓的纯粹的公共产品意义有所不同。纯粹的公共产品是指在生产和消费方面满足不可分性、非拥挤性和非排他性的产品。但事实上，国家所提供的产品远远超过了纯粹公共产品的范围。第二，国家提供的最基本的公共产品包括军队（对外防御）、和秩序（对内防御）、意识形态、对外部性的管制（如环境保护）、宏观管理、货币稳定等等。不过，不同时期和不同体制的国家提供的公共产品集合并不完全重合，对集合中各种公共产品所给予的权重也并不相同。传统计划体制国家的首要目标是实现增长率和充分就业，显然，这与发达市场经济国家的目标函数就有很大不同。第三，国家之所以可以通过提供公共产品获得义理性，首先是因为公民对公共产品存在需求，其次是因为提供公共产品是官员的职责（治国者负责决策，官员负责生产，因此在治国者和官员之间形成了一种委托－代理关系），所以官员的既得利益也是和公共产品的生产挂钩的。
国家提供公共产品要受到财政预算的约束。据此推论，国家提供的公共产品数量应该以不超过财政收入的负担为极限。但实际上，公共产品的生产数量却常常突破这一极限。这是因为治国者经常受到来自公民和官员的双重压力，不得不增加公共产品的产量。
首先，从公民的角度来看，一方面，公民希望获得更多的公共产品数量，但另一方面，由于生产公共产品的成本最终要由公民的纳税支付，所以公民也关心公共产品生产成本的最小化。这里的问题在于，由于公民远离公共产品的生产决策，所以他们对公共产品数量增加的关心和对税收水平维持原状的关心便被割裂开了。换言之，公民一方面要求国家不增加税收，另一方面却要求国家不断增加公共产品的产量。尤其是在民主社会中，个人利益可以通过公共领域表达。民主社会最初的基本信念是公民在公共事务中有平等的权利。但随着民主的通道打开，人们通过公共领域传达的要求逐渐扩展到社会福利的各个方面，并演变成一场“争取应享权利的革命”（revolution of rising entitlements）（丹尼尔·贝尔，中译本，1989）。收入分配超过了社会生产，这就引起了奥康纳所说的“国家的财政危机”，也是皮特斯和罗斯之所以担心“政府是否会破产”的原因（O’Connor,1973;Peters and Rose, 1987）。
其次，从官员的角度来看，随着官员体系的不断壮大，其生产公共产品的效率却在逐渐下降。在外部的监督和激励机制方面，由于许多公共产品的产量是难以“测量”的，也由于政府在公共产品的供给和需求方面都作为垄断者出现，所以引起治国者和公民监督官员体系的困难，也使政府部门因缺乏竞争压力而效率低下。进一步地，从内部的监督激励机制来看，由于官员的薪金和增进效率几乎毫无关系，所以官员自身缺乏动力追求效率的增进。根据尼斯卡宁的，官员追求的目标包括：薪金、职务津贴、在公众中的声誉、权力、任免权、机构的产出、轻而易举地制造变化、轻而易举地从事
行政管理，等等。他还强调指出，除了最后两项之外，官员追求的其它目标均与预算规模有正相关的关系（Niskanen，1971）。由此可见，官员出于自身利益的考虑，倾向于提高公共产品的产量，从而获得更多的预算拨款，而这样做的结果，常常使公共产品的产量超过了社会最优的需要量。
