我国地方财政支出规范化管理研究(2)
2017-09-08 03:11
导读：二、零基预算：控制财政支出、均衡支出水平的重大改革 零基预算是本世纪七十年代美国卡特政府为消减支出而提出的一种编制预算的方法，之后世界上
二、零基预算：控制财政支出、均衡支出水平的重大改革 零基预算是本世纪七十年代美国卡特政府为消减支出而提出的一种编制预算的方法，之后世界上有不少国家纷纷仿效。所谓零基预算是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支都要重新审核，重新核定每项
工作计划，并测定不同层次服务所需的资金。它是对“基数加增长”的预算编制方法的改革，是加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效办法。
（一）近年来我国一些地方实行“零基预算”的做法及成效。 安徽、河南、海南等省都较早地推行“零基预算”，以缓解财政困难，减轻财政负担。有的地方不仅在省本级编制“零基预算”，还在市、县一级进行推广。他们的主要做法是： （1）确定各单位预算管理形式、人员编制并核实实有人数。财政部门重新核定各单位的预算管理形式、人员编制并核实实有人数（包括在职人员、离退休人员和财政供给的在校学生数），从而为编制预算提供可靠依据。在此基础上，区别全额预算管理单位、差额预算管理单位和自收自支预算管理单位不同的经费供给标准，如单位实有人员多于编制数，则按照“三定”方案确定的编制供给经费。 （2）确定人员经费和专项经费的分配原则：一是单位预算不保原有基数，剔除当年不可比因素，重新测算；二是根据实际情况对一些开支标准和预算定额重新进行核定；三是保证正常支出的需要、保证各项改革措施的顺利出台，其余各项支出，特别是会议费、电话费、汽车燃修费以及各种消费性支出均从严控制；四是突出重点，统筹兼顾，重点保证农业、、投入；五是根据需要与可能对专项经费进行一次性安排，人员经费加上专项经费就是单位的全年预算。 （3）确定行政、事业单位正常经费定额。正常经费预算定额按行政机关、公检法部门、全额事业单位、差额事业单位四大类分别确定，有的地方划分更细，并对每一大类的在职人员和离退休人员分别确定定额，定额内容包括人员经费定额、公务费定额、业务费定额三大部分。人员经费定额的主要内容包括：工资改革后人均工资、正常工资晋级和晋档、工龄工资、福利费、工会经费、独生子女费、津贴和补贴、职工教育经费、离退休人员的特需费等。公务费定额包括差旅费、水电费、邮电费、办公费等。业务费定额包括资料征订、报表印刷费等。人员经费定额确定之后，每年按照国务院、省政府出台的工资政策进行调整；公务费、业务费定额按照物价水平和财力可能每年适当调整。 （4）根据需要和可能确定专项经费。按照（预算法》中确定的财政收支平衡的原则和“先吃饭、后建设”的资金安排顺序，按照人员和定额确定了正常经费后，将余下的财力根据需要安排各单位专项经费。专项经费分轻重缓急，从零开始逐项排队，逐项核定。首先保证重，点项目的安排，其他专项经费量力而行。一些地方通过推行“零基预算”，取得了明显成效，具体表现在： 1.在一定程度上缓解财政收入和支出的矛盾，有利于实现和保持财政收支平衡。首先，实行零基预算较为彻底地改变了过去的基数法，站在一个新的起点上，按照政策规定、发展需要对每一项财政支出的可行性和必要性重新进行审核和评价，压缩不必要的开支，并倾向于对资金使用效益的考核，使事业发展的需要与财政可供资金之间的矛盾趋于缓和。其次，实行零基预算，不仅弄清楚了各单位人员编制、经费使用情况等，也清楚了各单位在财政拨款之外，自己创收的情况，因此，财政部门在安排支出预算时，综合考虑单位的财务状况，在核定单位支出时，将一部分单位的创收收入抵顶预算支出，这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况管理。 2.实行零基预算有利于加强算管理，硬化预算约束，增强财政调控能力。实行零基预算的基本要求就是要掌握财政资金使用的情况，因此有利于预算管理的细化。如在试行零基预算时，通过对各单位预算基数的清理，进一步掌握各单位的家底，为制定有关的管理办法创造了条件。此外，按照零基预算法编制预算，充分考虑了各单位在下一预算年度对资金的需求，在预算执行过程中，如果国家不出台新的减收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标，有利于克服预算观念淡化、预算管理弱化、预算约束软化的不正常现象。第三，零基预算的实施，增强了财政部门的宏观调控能力，财政部门根据财力的可能和国家的政策，调整支出结构，按照轻重缓急的顺序合理安排资金，保证重点发展的事业的资金需求。同时，实施零基预算重新确立了财政对社会资金分配的主导地位。实行零基预算以前，事业单位预算外收入由单位自由分配，财政处于被动的地位。财政与各单位的关系局限于预算内经费的安排与管理上，没有掌握整个财力的调控权。实行零基预算后，财政对于资金分配的主导地位加强，调控能力也相应得到增强。 3.实行零基预算强化了财政部门和各行政事业单位对预算的管理，加强了对财政资金使用的监督。在按照零基预算方法编制预算的过程中，当年财政资金使用的结果是编制下一年度预算的重要依据。这就要求财政部门不仅要注重于财政资金的分配过程，而且要注重财政资金分配使用后的结果，注重其资金使用的效益；实行零基预算以后，各部门、各单位从财政得到的资金不再是各种因素一包在内的总额，而是按各项定额标准核定的，而且单位的经费预算一旦核定，一般不做大的调整，这样就促使各行政事业单位必须在核定的经费限额之内安排使用资金，督促各单位强化管理手段，注重资金的使用效益。此外，按照零基预算方法编制预算，增强了预算分配过程的透明度，有利于克服分配不公现象，有利于监督。
