我国地方财政支出规范化管理研究(3)
2017-09-08 03:11
导读：（二）当前零基预算试行中存在的问题 “零基预算”较“基数加增长”的预算编制方法前进了一步，它更为科学、公正，更有透明度。但目前在实施中，
（二）当前零基预算试行中存在的问题 “零基预算”较“基数加增长”的预算编制方法前进了一步，它更为科学、公正，更有透明度。但目前在实施中，有很多实践中的问题亟待完善和解决。一是缺乏对收入能力评估的科学方法，了以“零基预算”法编制预算时统筹考虑各部门各单位需要财政供给资金的数额。二是缺乏编制预算时所需要的基础数据。比如，核定公用经费定额时，需要对用水、用电、会议等公务活动进行量化；在核定单位抵支收入时，需要掌握单位预算外收入和收费等，但在实践中，基础统计数据不完整，使预算编制带有一定的主观随意性，影响了预算分配的准确性、公开性。三是对各项经费定额的确定缺乏科学的依据。目前在实践中多数地区只限于对人员经费的核定，公用经费没有涉及，原因是合理的定额标准难以确定。特别是对灵活性较强的支出项目，如业务费等不易准确确定。公用经费包含的内容十分复杂，如邮电、水电、通讯的价格都在涨，如何找到科学的方法来核定尚需。四是缺乏对机构人员的有效控制。财政对行政事业单位人员增加的控制，无能为力。五是经费定额过低，专项追加频繁。由于受财力制约，许多地方在核定公用经费的标准时，预算打得过紧，供给水平过低，致使在预算执行过程中，追加支出频繁。这种“低定额，频追加”的做法存在诸多弊端。一方面追加预算审批不规范，预算约束软化，财政分配透明度降低，资金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社会分配不公，会哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的负担和难度。
（三）进一步完善和推广零基预算，使之成为规范预算编制的基本方法 实行“零基预算”不仅是预算编制方法的改革，同时它为建立一套公平、科学、高效的预算约束机制也打下了基础。当前，为进一步完善“零基预算”，须创造一系列内部和外部的条件：（1）加快行政机构改革。合理的定编是执行“零基预算”的前提。现在的定编有很多不合理的人为因素和不规范的做法，应区分城市人口规模。大小、新旧程度等确定行政人员的定员，并制定相关来约束。（2）建立与“零基预算”要求相适应的指标 体系。要有严格规范的部门职责，建立稳定的中长期事业发展和相应的财务收支计划及年度事业发展计划，并保持连续性。这样才能为建立科学的定额测算指标体系提供依据。（3）要有充裕的财力，保证正常合理的经费的供给，这也是实行“零基预算”的重要基础。（4）要有严格的管理办法，依法理财，严格预算约束。实施“零基预算”有利于控制预算，但“零基预算”只是一种预算编制方法，并不能对控制预算起决定性的作用。为使“零基预 算”真正发挥预期的作用，必须坚持按《预算法》办事，年度预算一经各级立法部门审议通过，即具有法律效力，任何人、任何部门都不得随意更改和变动。财政部门自身也应认真执行《预算法），要严格预算编制，事业经费要一次打足，不留缺口。在执行中，依法办事，不能随便追加追减预算。加强对预算执行情况的检查、监督，实行跟踪问效。（5）加强预算外资金管理。规范预算外资金管理，实行预算内外资金统管，提高实行“零基预算”的可行性。
三、规范财政供给范围：发挥市场基础性配置作用的客观要求 财政供给范围是在一定经济体制下根据政府职能范围大小而确定的财政支出供应范围。包括以下几方面的内容：（1）财政供给范围是由一定的经济体制类型决定的。一般来说，计划经济体制下财政的供给范围要大于市场经济体制下财政的供给范围。 （2）财政供给范围是政府职能范围即政府所享有的事权决定的。政府职能范围较大事权范围越宽，财政供给范围就大；政府职能范围较小，事权范围就小，财政供给范围就小。但是，政府职能范围的大小同样是由经济体制的类型决定的。（3）财政供给范围在中央和地方政府及地方各级政府之间又是不同的。它是根据政府事权在中央、地方之间的划分来确定的。一般而言，中央政府侧重于全社会的宏观事务和社会经济运行的，总体协调，地方政府侧重于地方性宏观事务和地方经济、社会的局部协调。（4）财政供给范围是不同经济体制下政府对公平与效率的权衡下作出选择的。相对而言，计划经济体制政府更着眼于从公平角度考虑财政供给范围， 但由于受到效率的制约，往往产生财政支出供应上的“撒胡椒面”和平均主义；市场经济体制政府更关心经济效率的提高以及为提高效率而提供的公平竞争的环境。因此，政府事权范围是局部的，而不是社会经济的每一领域，财政供给范围相对于计划经济体制要小一些。 在我国，过去受传统计划经济体制的束缚，政府充当社会资源配置的唯一主体，社会再生产各个环节全部纳入国家计划控制范围一样，国家财政的供给范围无所不包，不仅要承担行政管理、公安司法、国防外交、环境保护、文教科技等社会公共需要的开支，还要承担国有企业经营性资金和技术改造和扩大再生产的投资以及弥补亏损的责任，甚至国有企业的职工工资、住房、医疗、学校和其它福利设施提供投资和补贴。受当时国力薄弱的制约，国家财政有限的财政收入难以满足支出供应范围无所不包的巨大需求，只能采取“低工资、低消费”和“撒胡椒面”的平均主义分配方法，维持全社会经济活动的勉强运转。但时至今日，仍有一些应由市场调节的事务，仍由各级财政供应资金，使政府于了一些于不了、干不好的事，显然不能适应社会主义市场经济的要求。 随着主义市场体制的建立，政府职能亟待转变，财政供给范围应相应作出调整，再不能维持过去那种财政包揽一切的“吃大锅饭”局面。改革开放以来，各级财政在财政供给范围的改革进行了大胆的探索和尝试，取得了初步成效。过去主要由财政承担的基本建设和技术改造投资绝大部分交给银行和，财政直接投资仅占全社会固定资产投资3％左右；企业的生产经营活动、资金供应、产品和价格、职工安排和工资分配、财务管理诸环节在遵守有关政策、的前提下自主决定，成为了相对独立的经济实体；长期挂靠各主管部门“拿着市场钱、吃着财政饭”的一些咨询、信息、投资、、法律等服务中介机构，己与主管部门脱钩，自主经营、自负盈亏、不再由财政拨付经费；过去一直认为应由财政供应经费的基础设施建设、文化事业、开发等社会公共需要，出现了社会各界（包括企业、个人、外资）共同投资的趋势；粮、棉、油等重要农副产品以及石油、煤炭、钢铁等重要原材料和生产资料的价格逐步实现了由计划价格向市场价格的转变，使国家承担的财政补贴负担大大减轻；连目前财政供应的行政事业经费近几年也采取了“下管一级”和“预算包干”等管理措施，提高了资金使用效果。所有这些，使过去“大一统”财政供给范围被彻底打破，正向着与市场经济体制相适应的财政供给范围转化。 尽管传统的财政供给范围已经打破，但目前财政供给范围仍存在许多亟待解决的矛盾。一是企业亏损补贴负担较重，不利于国有企业平等参与市场竞争。1996年地方财政以退库形式支付的企业亏损补贴280.2亿元，相当于地方财政支出的5.29％。二是价格补贴的包袱仍然过重。既扭曲了价格，又不利于增加供给，节制消费，还加重财政负担。1996年地方财政支付的价格补贴330.51亿元，占地方财政支出的5.71%.三是大量的事业单位，特别是行政部门通过履行职能或经营取得种种收入，如各种名目的“基金”和“收费”，用于职工福利和单位招待，而所需经费仍由财政供给。一些非公益性、甚至盈利性的事业单位，自收自支有结余，仍挂靠财政，吃财政“大锅饭”。四是财政供养人员日益膨胀加重了财政支出负担。由于机构重叠，吃“皇粮”的人越来越多，己使各级财政不堪重负。1996年我国财政供养人员已达3673万人，除了工资性支出外，还要提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保险等年均支出每人在2万元左右。也就是说财政收入的大头只能用于“吃饭”和“养人”。这是我国财政困难加深的一个重要原因。在财政供给范围“越位”的同时，存在“缺位”的矛盾。在市场经济体制建立过程中，许多应由政府承担的社会公共事务，财政并没有承担起来，如
社会保障还未纳入财政分配范畴，一些行政机关由于得不到足够的经费而不能正常运转，了政府职能的实现。 如何按照社会主义市场经济的要求调整财政供给范围，将是未来财政改革的一项重要。首先，财政供给范围的调整应遵循以下几项原则。一是体现政府职能转变的要求。财政是为实现政府职能提供财政保证的部门，因此，财政供给范围的变化应以政府职能转变为依据。根据党的十四届三中全会提出的：建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。政府的主要职责是，实施宏观调控，维护市场公平竞争，实现
就业和社会稳定，促进经济适度增长。国家财政主要为实现上述政府职能提供财力。二是财政供给范围要与政府能够掌握的财力相适应。凡是应由政府承担的事务就应由财政提供财力；凡应由市场调节的事务，应由市场提供资源，两者不能混淆。近几年，由于财政供给范围过宽，而财力明显不足，致使一些得不到充足财力供应的政府部门，转而通过“基金”和“收费”等形式筹措经费，不仅肢解了财政分配职能，也扰乱了正常的分配秩序。三是财政供给范围要与市场经济的要求相适应。一般地说，凡是市场能够提供资源的领域，政府不要强行配置，以维护市场竞争的有效性和公平性；凡是市场无法解决或解决不好的事，应由政府承办，财政提供财力。但是市场经济的经验表明，即使是自由竞争的市场也离不开一定的政府干预和调控，干预和调控的强度取决于市场运行的好坏，目的是充分发挥市场配置资源基础性作用。根据上述原则，我们认为，较为规范的财政供给范围应包括以下几个方面：（1）各级政府保证政权机器正常运转的财力需要。这是财政供给最基本的需要。主要指党政权力机关、执法检查机关、中央政府的国防外交机关以及部分社会团体如民主党派、工会、共青团、妇联等。现有的政府机构要按照市场经济要求，本着精简、统一、效能的原则进行清理，深化机构改革。最近九届人大已就精简国务院的机构做出了决策，决定由原来的41个部级机构简化为29个，机关公务员精简一半。这对于彻底解决长期以来形成的机构臃肿、人浮于事、节减财政支出迈出了切实有效的一步。但是，要看成效关键在于落实。在未来的几年时间，地方各级政府也将在机构改革上迈出较大步伐，各级财政部门要从自身的机构编制的控制和经费的核定上积极推进这一改革，这是规范财政供给范围难度最大的一项措施。（2）保证政府宏观调控和综合管理部门的财力需要。政府宏观调控和综合管理是确保市场经济协调运行和公平竞争市场环境形成的重要条件。但是要改变政府管理经济的，由原来的直接管理为主向间接管理为主转变，把主要精力放在总量平衡、结构协调、为经济运行提供良好服务和加强经济立法监督、检查等宏观事务上。包括：社会经济规划的制订、产业政策的制订与执行、基础产业和部分高新技术产业的投资、国有企业的技术改造和基本建设的资助、加大对支农支出的倾斜度等，确保政府宏观调控目标的实现和国有经济的壮大发展，使一些竞争力较弱但处于基础地位。战略性地位的产业得到保护，增强经济发展的后劲。（3）保证社会共同需要的公益事业发展的财力需要。社会公益事业得益的是全体公民，关系到民族素质的提高和社会经济的长远发展。这部分支出包括：城市道路桥梁、城市维护、水电煤气等基础设施的投入；社会保障包括养老、失业、医疗、工伤， 如生育的基本保险及社会优抚救济、部分安居工程的保障等；事业中为全社会服务的基础性；教育支出中的九年义务教育和中等、高等教育的资助；文化支出中的属于无偿供应的图书馆、文化馆、
美术馆、博物馆、纪念馆等文化事业的支出；卫生保健支出中卫生教育、防疫、科研、药检等机构的支出。这些支出中有的可引入竞争机制，鼓励创办私立、私立学校、私立图书馆，多渠道地筹集资金发展公益事业，减轻财政压力。（4）对事业单位应结合机构改革清理财政供给范围，根据不同情况区别对待。对公益性事业如基础教育、计划生育、卫生防疫等单位其经费应由各级财政供应；对经营性事业单位，如招待所、报社、杂志社、科学研究、职业竞技、各类社会中介机构、各类协会，应限期进入市场，与财政彻底脱钩；对
科教文卫事业单位要区别对待：科研事业中属于基础性科研，财政应予支持，属于应用性科研，成果可以直接应用于生产、生活，可以作为商品出售，财政不应承担其经费供应，应推入市场；对教育事业，属于基础教育，其经费大部分应由财政供应，高等教育逐步推入市场，财政仅就某些特殊的高等院校如师范、军工、尖端科技等予以资助；对文化事业，凡是能取得收入并盈利的文化事业，如文艺团体、文化场所、新闻出版等经营性事业，财政逐步取消其经费供应；属于文化遗产保护和民族文化的弘扬的公益性文化事业，财政应保证经费供给；社会保障事业，属于基本的社会保险，应由国家、企业、个人三者合理分担，属于社会优抚安置和救济、福利事业，由各级财政提供经费，属于补充保险和商业保险，应由市场提供，财政不能提供经费。通过上述改革，逐步规范财政供给范围，更好地发挥各级财政在社会主义市场经济发展中的保证和调控作用。
