我国地方财政支出规范化管理研究(4)
2017-09-08 03:11
导读：四、人、车、话、会费控制在财政支出管理改革中的作用 通常认为，财政提供的行政事业经费一般分为两类：公用经费和人员经费。人员经费就是职工的
四、人、车、话、会费控制在财政支出管理改革中的作用 通常认为，财政提供的行政事业经费一般分为两类：公用经费和人员经费。人员经费就是职工的工资和福利开支；公用经费包括办公设备购置费，剩下的就是公用车辆、电话、会议和其它管理费的开支。因此，人、车、话、会等费用开支项目是行政事业经费的主要组成部分，也是财政支出的重要内容。控制人、车、话、会费用开支对于做好整个财政支出管理工作有着至关重要的意义。 近几年，各级地方政府和财政部门在人、车、话、会费用控制和管理上，采取了一系列措施。一是结合“三定”方案，精减机构，压缩编制。安徽、河北等省都制订了控编和精减财政供养人员的规定，对行政机关按职、按事核定编制人数，财政按编制人数划拨经费；对事业单位将律师、会计师、公证、国有资产评估、劳务、仲裁等社会中介机构，各产业工会等彻底推向市场，对仍保留的事业单位严格控制编制和经费。二是对行政单位车辆燃修费实行“定点维修（供应）、总额承包、统一结算”的管理办法，并统一办理保险，控制车辆管理费用的盲目增长。三是对会议费一般采取总量控制、分类核定用餐和住宿标准，定额包干，并指定专门召开会议的地点，防止会议费失控。四是对电话费一般实行“定额包干、分户结算”的办法，并严格限制公费电话的使用范围。通过建立上述人、车、会、话费用管理办法，与“预算包干”和“零基预算”等财政支出管理办法相结合，较好地达到了控制财政支出增长的目的，也是近几年地方财政行政管理费增长较慢的重要原因。 但是，各地人、车、话、会费用管理仍存在不少：一是出台的各种管理办法都是根据各地的情况制订的，不仅内容千差万别，而且带有很大的过渡性、临时性特点，不能形成省（市）一级或全国相对规范统一的管理制度，使管理办法本身缺乏严格的约束性，有的办法形同虚设。二是近几年行政事业单位的人、车、话、会支出增长仍然惊人，形势严峻。以人员经费为例，目前我国财政供养人员约3670万人，仅工资性支出年均每人一万元左右，如果考虑配套的办公设施、住房、养老保险、医疗保险等项支出，平均每人每年所需经费大约在2万元左右。这样，每年我国仅用于人的经费支出需要7200亿元，也就是说80％的财政收入用于“吃饭”。从全国文教行政经费中人员经费所占比重看， 1994一1996年分别为60.4％、57.7％和56.7％。车、会、话等项费用开支的增长也很快。全国地方行政管理部门拥有车船数， 1991年为18.76万辆（艘）， 1995年增加到25.88万辆（艘）；全国地方行政管理部门开支的车船燃修费， 1991年为11.63亿元， 1995年达到23.66亿元，年均增长19.43％，而且是在车船总数增加不太多的情况下出现了燃修费的大幅增长；全国地方行政管理费开支的会议费和邮电费， 1991年为11.75亿元和7.4亿元， 1995年分别达到24.49亿元和6.85亿元，年均增长分别为20.2％和22.8％。三是机构臃肿，财政供养人员过多，是造成行政事业单位人、车、话、会费用刚性增长的主要原因。在经济体制改革过程中，行政改革明显滞后，出现上层建筑与经济基础之间的磨擦和不协调现象，一方面计划经济体制下形成过多的行政管理机构，没有随市场经济的发展和部门职能的变化而撤并，另一方面随着市场经济体制的建立，不断增设了新的机构和机构升级，行政机构越来越大，机构增加人员膨胀，造成行政部门的人、车、话、会等行政管理费的迅速增长。从目前事业发展体制看，我国事业单位设置大多依附于行政部门，行政部门改革不到位，事业单位的设置也就难以合理。而且事业单位的设置存在条块分割、重复布点、自成体系、规模分散、大而全、小而全等诸多问题。不论是基础性科研，还是应用性科研，不论是属于第三产业的服务部门，还是纯粹的公益事业，统归财政划拨经费，结果一些基础性科研事业和公益性事业因得不到充足的经费供应处于萎缩状态，而一些属于应用性科研事业和第三产业的服务部门因背靠财政“大锅饭”而得不到充分的发展。这是造成当前各级财政“吃饭”包袱过重的基本原因。四是车、话、会等支出管理存在非市场化和透明度不高的问题。行政事业单位购车、车辆燃修费、电话安装属于政府采购行为，在西方建立专门的政府采购制度和程序，防止政府采购中的舞弊行为。在我国目前多数是各单位特定负责人采购车辆和电话，尤其是购买车辆、车辆维修和燃料、大小会议的召开，都是开支较大的费用项目，如果没有专门的制度、机构加以管理，容易滋生某些人趁机拿回扣、得好处的腐败现象，造成财政支出的浪费和流失。 可见，人、车、话、会支出已成为当前财政支出管理的难点和重点，如果不采取有效措施控制其增长，整个财政支出管理也就难以见效。为此，我们提出以下建议：一是加快机构改革步伐，压缩人员编制，是控制人员经费增长的治本措施。按照十五大提出的“撤并行业主管部门，加强宏观调控和综合职能部门，强化执法监督部门”的精神，以及在九届人大一次会议上国务院提出的“行政机构干部精减一半”的指示，加大政府机构改革力度，压缩行政编制，建立一套精干、高效、勤政、廉洁的政府机构，才能从根本上解决人员经费以及与之相适应的车辆、电话、会议等公用经费增长过快的问题，把节减的支出用于国家重点建设和科技教育投资，彻底扭转多年来国家财政充当“吃饭财政”的困难局面，提高财政的宏观调控能力。二是建立行政事业单位车辆、电话、会议数量与支出规模的“双向控制”机制，使车、话、会支出的增长低于同期财政支出的增长。在精减机构、人员的基础上，按照政府核定的机关事业单位人员编制数核定公用车辆、电话、会议数量，并规定车辆单价、会议规模的最高限，对超标准购车和会议要由审批和享受对象支付超标准部分开支，并给予相应的经济和行政处罚，从严控制行政事业单位车、话、会支出的规模，使之低于同期财政支出的增长速度。三是对目前各地推出的人、车、话、会支出管理办法，要进一步完善。凡是在有效控制支出增长并能实现行政事业单位职能的管理办法，要扩大制度覆盖范围，使之成为地（市）、省级乃至全国的规范化管理制度。比如，个人电话费的管理，可以在现行“定额包干，分户结算”的基础上，改为按行政级别制定个人电话费包干标准，直接列入个人工资，超支部分个人自付，适当考虑工资地区差别，在全国制定统一的个人电话费管理办法。从长远看，车、话、会费用的管理可以从两方面入手：一是通过建立健全政府采购制度，克服购车、车辆燃修、会议费支付中的滥支、回扣等腐败行为，使车、话、会支出按照采购程序由专门采购机构去运作，提高支出的透明度和节减支出。二是凡是公务用车和电话，均可以采取政府定额补贴的形式加以管理。即行政事业单位不再购买公务用车，鼓励公务员和事业单位职工私人购车，政府提供适当的购车优惠贷款，然后按月按级别给予用车补助，可以杜绝购车和燃修费开支中的“黑洞”交易，刺激汽车工业的发展。公务个人电话费的管理，也可以采取定额补助的办法。
