优化我国税务组织整体结构的模式选择(4)
2017-09-21 01:28
导读：此外，两套机构各自为政、信息不能互通，还会导致大量税款的流失。一是有的地方政府为了加大地方税收的比例，想方设法弱化国税系统的功能，使国税
此外，两套机构各自为政、信息不能互通，还会导致大量税款的流失。一是有的地方政府为了加大地方税收的比例，想方设法弱化国税系统的功能，使国税系统的某些税种变相转换成地方税收。如让“定期定额”缴纳税款的纳税人少缴纳增值税而相应多缴纳地方税。二是相互代征税款难以落实，导致税款的流失。如国税系统在代开临时经营发票时，只会收取增值税，而使该项经营活动应该缴纳的一些地方税流失。
三、税务组织整体结构优化模式选择的不同观点
为适应征管需要，就税务组织整体结构的优化模式选择，界基本上形成了三种主流观点：其一，主张继续分设，并在此前提下对我国的现有税务机构进行优化；其二，主张合并，并在此基础上对税务机构结构进行优化，具体又有两种不同的观点；其三，主张渐进式合并。笔者在比较三种不同观点的基础上，提出第四种选择，主张财政与地税合并，建立独立的税务稽查局，从而形成财政、国税、稽查三足鼎立的新格局。
（一）分设优化论
任寿根（2003）等人认为机构分设能较好解决地方政府激励不足问题，是实行分税制国家的普遍做法。并且分设还能实现税务组织之间的管理竞争，进一步深化专业分工，实现征税的规模。机构分设以来，税收成本确实存在人为因素(非客观因素)导致的非必要性增加，但这并不是由于机构分设本身造成的，而是由于分设所选择的模式不对，分设不够彻底。同时，也考虑到重新合并涉及的资源整合难度巨大，因此认为继续机构分设有其必要性和内在逻辑，主张重新构造中央税体系和地方税体系，使分设更为彻底，并推行税收征管部分化，，大量撤并国税、地税部门的内部机构[2]。
（二）合并优化论（休克式）
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 杨斌（2001）等人认为机构分设十年以来，地方税立法毫无进展，为两套机构合并预留了空间。由于我国税收立法权高度集中，地方基本上没有税收立法权，全国税务机构执行的都是一个、一个尺度。因此，地方政府各自拥有自己管理的一套税务机构，既无必要又增加税收成本。从机构合并的可行性来看，信息化的高速为“依法治税”提供了技术支持，上海模式也证明了合并的合理性，因此主张国、地税机构分设弊大于利，合并现行税务机构刻不容缓。由于国、地税机构合并，要比机构分设时的难度大得多，因此，这一观点也主张合并不能像机构分设时那样迅速，应早做打算，统筹规划，分步实施[3]。
（三）渐进式合并优化论
高培勇（2003）等人主张先采取地税和国税分工的做法，如现有国税部门负责稽查，现有地税部门主管征收。在此基础上，再对国税和地税两套税务机构进行职能整合，人员适当调配，待条件成熟时进行实质性的合并[4]。这一观点主张优化税务组织结构应通盘考虑，分步推进。大致分三个步骤[5]：一是整合两局资源；二是调整内部机构设置；三是建立征收与稽查的联系和协作制度。显然，渐进式合并优化，主张将“渐进式改革”界定为对现存制度的局部和增量调整，延续现有制度的主体方向和基本框架，路径依赖程度比较高。
（四）形成财政、国税、稽查三足鼎立的新格局
前述三种观点都颇有合理性，但也各有不足。首先，分设优化论忽视了由此带来的征收成本、遵从成本、协调成本过高的问题。其次，休克式合并的可行性也值得商榷。机构分设已经过十多年的发展，税务干部已近百万，实施彻底到位的“休克疗法”，大量分流税务人员，不仅会影响税收收入持续稳定增长，也将带来一定社会稳定问题。最后，渐进式合并优化论的优点在于社会震荡小，风险小，既得利益集团的阻力小和易被接受；缺陷在于试图通过多次调整达到最终目的，路径依赖明显且制度变动频率高，制度效率损失大，影响制度的相对稳定性。有别与上述三种观点，笔者认为即合又分，最终形成财政、国税、稽查三足鼎立的新格局，是优化我国税务组织整体结构的最优途径。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
1.主张财政与地税合并
