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我国财政国库管理体制中激励相容制度的合理安

2017-09-29 01:40 财政国库管理体制建设是当前我国公共财政体制改革的热点之一。改革目标是推行国库集中收付制度，确立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。本文认为，要不断推进国库集中收付制度的改革，提高这一制度的效能，根据公共部门运行特点妥善处理好制度建设中的激励相容是个值得注重的方面。　　一、财政国库管理制度中的委托代理关系　　国库按业务种类可分为财政国库和财产国库。财政国库是负责财政资金收纳、划分、留解和库款支拨等业务的专门机构。财政国库管理制度设置的好坏，是公共部门理财水平高低的重要标尺，也是政府执政能力强弱的直接体现。自2001年我国正式启动以国库集中收付制度为核心的财政国库制度改革以来，这一改革举措以其所具有的广泛连锁带动作用，已经在我国公共财政体制建设中发挥了重大作用，成为财政体制调整、预算制度变革、税费改革、政府采购制度建设等其他改革的重要制度支撑。今后，在我国公共财政体制改革的推进中，仍需依靠国库集中收付制度的强有力支持，也仍需不断加强财政国库管理制度的建设。要进一步完善财政国库管理制度的建设，有许多问题值得深入。本文拟借鉴委托代理，对财政国库管理制度中财政部门和国库部门的激励相容问题进行探讨。　　委托代理关系是活动中普遍存在的现象。从较广泛的意义说，只要存在两个或两个人以上的合作性活动，就可以形成委托代理关系。当代委托代理理论自上个世纪70年代产生以来，已成为经济学体系中一个快速的学术领域，其中的激励理论更被称为“近四十年来经济学中最为重要的发展”[1].在学界、业界的广泛关注下，对于什么是委托代理关系，很多研究者也从不同角度进行了分析，并提出了不少定义。这些定义虽各有差异，但总体上是把“当事人中的一方（委托人，Principal）委托另一方（代理人，Agent）为其利益从事特定活动”作为体现委托代理关系的基本特征看待的。较著名的定义如，罗斯（S.Rose）认为：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则委托代理关系就随之产生[2].詹森（M.C.Jensen）和麦克林（W.H.Meckling）则认为，委托代理是指一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系[3].　　就像许多经济学理论起源于对私人部门经济问题的研究，进而运用于对公共部门经济问题的分析一样，当代委托代理理论首先是为分析私人治理结构问题而产生，继而很快被运用于公共经济领域，成为分析认识公共部门经济问题的重要理论手段。无论是针对私人部门还是公共部门，委托代理理论只适用于存在委托代理关系的场合。在我国财政国库管理体制中，这种关系是存在的。　　我国的财政国库制度属委托金库制，系国际上较常见的财政金库制度类型。从世界各国的实践看，财政国库制度的设置方式大致有3种类型。其中一种是“独立金库制”，即由政府在财政部门内设置金库，办理财政收支的保管出纳业务。另一种是“委托金库制”，即政府委托中央银行经理财政国库业务，大多数市场经济发达国家均采用这种制度。再一种是“银行存款制”，即政府直接将财政资金存入银行，银行按商业存款办法对财政资金实施收付管理。按我国现行金库制度，财政国库由人民银行代理，财政资金的收纳、划分、留解和拨付业务，皆通过设置在中国人民银行的国家金库负责经办。这样，在财政国库运行中就存在着两个主要的行为主体，一个是财政部门，另一个是中国人民银行领导下的国库部门。在经办财政国库业务过程中，这两者之间就必然形成一定的工作关系。　　委托金库制下财政部门和国库部门之间的关系尽管有其自身特点，但是，从总体上说，这两者之间的关系是符合委托代理关系基本特征的。在财政国库体制中，财政部门处于委托人的地位。《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《金库条例》）规定“各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关”，明确体现了财政部门作为委托人对国库中所存款项的支配权。与之相应，国库部门处于代理人的地位。《金库条例》规定，中国人民银行直接领导下的国家金库“负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”。《中华人民共和国预算法实施条例》规定：“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。”这些内容都体现出，在财政国库体系的运行中，国库是作为代理人，受财政部门委托，对财政资金的收缴拨付和库存按有关制度进行管理，以保障财政资金运行的规范性和安全性。