城乡一体化进程中农地使用权创新(1)(2)
2014-03-31 01:37
导读：2.集体土地所有权主体虚位 首先，政社合一的体制废除后，无论在法律上还是事实上都找不到一个代表乡农民集体的组织机构作为乡农村土地所有权的代表
2.集体土地所有权主体虚位
首先，政社合一的体制废除后，无论在法律上还是事实上都找不到一个代表乡农民集体的组织机构作为乡农村土地所有权的代表。这样法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。其次，村民委员会、村民小组作为村民自治组织，也不能成为村集体土地所有权的代表者。在这种主体虚位的情况下，“所谓土地集体所有实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有”。(注：王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。)同时，“在集体土地进行登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡(镇)农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡(镇)人民政府代管，村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会”，“在实行家庭承包经营时统一规定村民委员会为发包方”。这种名不正言不顺的做法，正是农村集体土地所有权主体虚位造成的。
3.集体土地所有权内容不全
土地所有权是一种财产所有权。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。但是，我国《土地管理法》规定，为了合理利用土地，切实保护耕地，国家实行土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、耕地特殊保护制度和土地执法监察制度。所以，集体土地所有权是受限制的所有权。虽然“这种限制是必要的，但是不能忽视，在现有的有关土地问题的法律法规中，对集体所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊、抽象”。首先，在使用权和收益权方面，通过
承包合同而取得土地承包经营权的农民，本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利，然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同，还有些基层人民政府以调整产业结构为名，强行干涉农民的自主经营权。另外，一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配。而且国家也通过行政权力侵犯农村集体土地的收益权。国家因公共利益需要征用集体所有土地时，给予农民集体的补偿，只是部分补贴而已，实际补偿额大大低于土地价值。其次，农村集体土地所有权无最终处分权。一方面，国家建设需要使用集体所有的土地时，可以通过征用方式。公共利益应严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家一切经济活动范围。另一方面，我国立法不但禁止集体土地买卖，而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。据此，集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。
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4.集体土地所有权客体范围不清
我国《土地管理法》第6条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”这一规定原则上是《宪法》第10条规定的具体化。同时，《土地管理法实施条例》第3条规定：“农村和城市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地”，“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其他土地属于全民所有即国家所有。”从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”(注：朱晔：《我国农村土地所有权制度反思》，《
民商法学》，1998年第6期。)。导致国家与集体土地所有权界限不清。如在一个城市的范围内，也存在许多历来由农村集体所有的土地，特别是随着城市的发展,城市市区的范围不断扩大，而原农村集体所有的土地又并没被完全征用，新建市区的土地是否自然使原集体所有的土地变为国家所有，尤其我国的城市范围还包括建制镇，而镇所辖的土地往往属集体所有。又如乡镇企业建设用地的权属争议等。同时，农村集体经济组织之间在集体土地所有权确权过程中，亦常发生权属争议。
