资源枯竭型城市生态补偿机制研究(1)(3)
2015-05-02 01:39
导读：三、 资源枯竭型城市政府调控生态补偿机制的建构 由于资源枯竭型城市生态环境的脆弱性和面临的多种困境,资源枯竭型城市生态补偿机制的建立,既要注
三、 资源枯竭型城市政府调控生态补偿机制的建构
由于资源枯竭型城市生态环境的脆弱性和面临的多种困境,资源枯竭型城市生态补偿机制的建立,既要注重多层次(中央—地方),也要注重多手段(既要使用政府调控手段,也要更多地使用市场调节手段)。
1. 财政转移支付
财政转移支付是一种比较常见的宏观调控手段,它对于弥补市场资源配置的不足有着重要的作用。这种机制的优点在于见效快,便于在短期内集中大笔资金。
(1) 传统的纵向转移支付方式分析
财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是一种不带使用条件或无指定用途的转移支付,其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题。专项转移支付是政府为实现其特定的政策目标而进行的转移支付。
生态补偿制度中的财政转移支付大多是中央、省对地方的专项性的补助,即上级行政主体对下级行政主体的转移支付。转移支付的款项必须用于指定的项目,实行“专款专用”。目前我国对生态补偿实行的转移支付有税收返还、专项拨款、财政援助、财政补贴、对综合利用和优化环境予以奖励等形式。这种专项的财政转移支付有利于在较短的时间内完成较大资本额的生态项目的建设。例如,阜新市海州露天矿山公园改建的项目,其资金的90%以上来源于国家、省财政转移支付资金。
(2) 新型的横向转移支付机制的建构
在我国现今的财政政策中,很少出现平级行政主体或者互无隶属关系的主体之间的转移支付。但在西方一些生态补偿机制建立比较完善的国家,这是一种比较典型的转移支付手段,德国生态补偿机制的“横向转移”既包括由富裕地区直接向贫困地区转移支付,也包括州际间横向转移支付。横向转移支付以州际财政平衡基金为主要内容。横向转移支付基金由两种资金组成:一是扣除了划归各州的销售税的25％后,余下的75％按各州居民人数直接分配给各州;二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给较贫穷州的补助金［4］。
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 这种横向转移支付建立的基础并非简单的“杀富济贫”或是实现所谓的“社会公平”。一方面,在生态角度上存在着典型的“蝴蝶效应”。生态链条存在微妙的普遍联系,一方的生态破坏不仅会在本地造成这样或那样的环境灾难,而且会对其他地方产生影响。另一方面是资源使用公平观念。矿产资源具有准公共物品的性质,虽说矿业城市是矿产品的制造者,但它不能阻止其他工业城市消费矿产品,而且制造矿产品的最终目的也是为了工业城市的消耗。我国长期存在资源低价、环境无价的观念。矿产品所获取的对价仅够支付企业的扩大再生产以及职工的福利待遇。地方政府征收的资源税也往往用于自身财政的需要。在这种情况下,资源枯竭型城市的地方政府以及矿山企业很难支付城市生态长期被破坏所需的补偿费用。所以,资源的开发对于资源型城市而言具有明显的环境负作用,外区域经济的发展却呈现明显的正外部性。在这种情况下,由其他使用资源的工业城市对资源枯竭型城市进行转移支付是可以理解的。
这种机制的建立可以采用以下两种方式。一是财政的直接转移支付。首先,确定资源使用比率(即每年度的使用资源数量占全国总消耗资源数量的比率);然后,按照资源使用比率将其财政收入中的一部分拨给资源供给省的资源枯竭型城市进行生态补偿项目的建设。在辽宁,阜新、调兵山是典型的资源输出市,而大连、沈阳是资源引入市。可以按上面的方法在大连、沈阳的财政收入中提取一定的比率用于阜新等市的生态补偿。二是鼓励建立市级生态共同体。财政比较富裕的市将其每年财政收入的一部分转移支付给资源枯竭型城市作为生态补偿项目的资金。我国的“金磐模式”就是一个样板。浙江省金华市和磐安县通过市县联手,异地开发,在金华市工业园区设立一块“飞地”金磐扶贫开发区,这个占地约44公顷的园区于1994年批准设立,吸引了资质良好的130家企业入园,为磐安和金华市区分别解决了1?000多名劳动力就业。金磐扶贫开发区设立后,异地扶贫“造血”促使磐安迅速摘掉“贫困县”的帽子,走上了农业综合开发和发展生态旅游的全面、协调、可持续发展道路［5］。现在阜新就有一些下岗职工在外就业,只是其规模小,分布比较零散,对改变整个地区的宏观经济状况作用不大。笔者认为,可以借鉴“金磐模式”,充分利用阜新的人源优势(有大量的下岗职工)、地源优势,引入发达市(如沈阳、大连等)的资金建立联合开发区,其效果会更加显著。
