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城镇就业、失业和劳动参与：现状、问题和对策(5)

2016-07-01 01:03

　　劳动力市场结果的不平衡还表现在城市规模上，大城市与中小城市的失业问题在严重程度上有较大差距。省会城市和特大型城市的失业问题最为严重，失业率已经超过了10%（注：在定义城市规模时，我们将所有的省会城市及大连、青岛、深圳市定义为第一类“省会和特大型城市”，其他城市定义为“中小型城市”，这种划分在地意义上是不严谨的，但对于我们要说明的问题具有适用性。）；中小型城市的失业率低于大城市；镇的劳动年龄人口中失业现象相对较轻（见表8）。不同规模城市间的劳动参与率差异与失业率呈现相反的趋势，省会城市和特大型城市的劳动参与率最低，其次是中小型城市，最高的是镇。

　　资料来源：“五普”长表0.95%抽样数据。

　　通过上面的分析可以看出，中国当前劳动力市场存在的突出问题不仅仅是失业率较高，而且还面临着劳动力参与率的下降。同时，劳动力市场的结果存在着严重的区域不平衡。失业最严重的地区主要集中那些产业结构调整任务大、政府财政条件更为薄弱的地方，如辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古和青海等省（区）。如果这些地方的失业人群不能得到有效的救助，大规模的城市贫困就很可能发生。当然，劳动力市场结果在个人间也存在着较大的差异：遭受失业打击最严重的人主要集中在年龄较大、女性和受教育程度较低的群体上。这些人应对市场竞争的能力本来就小，对失业的承受力也最差，一旦失业更容易陷入贫困之中。

四、对策

　　（一）现行政策存在的

　　为了应对大规模城镇劳动力失业下岗，政府一方面对国有下岗职工实行基本生活保障制度，另一方面不断完善失业保险制度并积极建立城镇居民最低生活保障制度，希望用这些制度构筑一张抵御城市贫困的“保障网”。根据这一保障网，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，满3年仍未就业者享受失业保险，享受失业保险仍未再就业（包括其他低收入者）进入城镇最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国对失业下岗人员进行社会救助的政策主体。

　　然而，无论从力度上来说，还是从覆盖的范围来说，上述政策都不足以解决目前面临的所有问题。一方面，仍然存在相当一部分困难企业职工至今没有被纳入“三条保障线”的范围；另一方面，即使享受到这些政策支持的人，其生活的改善程度也相当有限。仅仅实行以保障基本生活为主要的收入支持政策似乎无法从根本上解决日益严峻的失业问题，因为进一步实施和落实这些保障政策一方面意味着更多的财政投入和负担，同时，这些收入支持政策并不能从根本上帮助其摆脱陷入贫困的危险。在这种情况下，促进失业下岗人员实现再就业就成为解决问题的另一条途径。

　　2002年9月，中共中央、国务院召开了全国再就业工作会议，会后下发的《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业的通知》及国务院有关部委又陆续制定的8个方面的配套文件，标志着劳动力市场政策的重大调整：从比较消极的收入支持政策转向以鼓励就业为主要内容的积极的就业政策。中国积极的就业政策既借鉴了西方积极劳动力市场政策的一些做法，同时也融入了许多新的内容，是一种综合的劳动力市场政策。

　　应该说，中国的劳动力市场政策几乎是从零开始，在短短的几年时间内出台了一系列的政策、条例和法规，这些政策从内容上来说涵盖了相当广泛的领域。但失业问题的紧迫性致使很多政策的出台都没有能够基于对问题的准确把握和了解，而是一种“就事论事”的解燃眉之急。其结果，很多政策既缺乏出台前的可行性论证，更缺乏对政策实施效果的评估。尤其是后者，自1998年实施下岗基本生活保障制度以来，出台的政策不可谓不多，但这些政策是否有效，以及在何种程度上有效等问题都缺乏明确的答案。

　　因此，中国现行劳动力市场政策存在的一个突出问题就是政策的有效性问题。到目前为止，关于劳动力市场政策效果的相当有限，几乎没有人知道到底有那些政策真正发挥了作用，而那些政策根本没有发挥作用。世界银行曾经对沈阳和武汉市再就业培训政策实施效果进行了研究，结果发现培训在沈阳市会削弱但在武汉市会改善就业机会（Benu Bidani等，2002）。Simon Appleton等人（2002）使用2000年的调查数据，研究了个人特征对下岗的及下岗政策的后果，结果发现失业补贴对失业时间的长短没有影响。这些是到目前为止有关下岗和再就业培训政策仅有的研究。对于城镇居民最低生活保障政策及失业保险政策来说，尚没有见到任何这方面政策效果评估的研究。2002年全国再就业工作会议之后形成的许多政策，由于才刚刚实施半年多一点的时间，对这些政策的效果评估也属于空白。实际上，对政策效果的评价应该成为政策制定过程的一个组成部分，而且对政策的评价既应该包括对政策实施效果的评估，也应该包括有关政策的成本和效益。只有这样，才能保证所制定的政策发挥最大的效率。