推进要素市场化(上）(2)
2017-08-23 02:45
导读：再来看城市政府出让土地的情况。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：协议；招标；拍卖。”而在实
再来看城市政府出让土地的情况。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：协议；招标；拍卖。”而在实际操作中，各地城市政府采用多家竞争招标和拍卖的方式很少，绝大部分是通过政府与土地需求方“一对一”协商的方式出让。其主要原因在于，公共机构、非营利性团体及福利住房所需的土地不宜采取竞争出让方式；在城市政府与市属企业没有改变“父子”关系之前，当地政府也不愿意让市属企业通过参与竞标获取土地使用权，因为市属企业买地的巨额资金终归还是要由政府拨付。因此，政府宁愿采取行政划拨或协议转让的方式。[2]据资料显示，截止到2002年，在土地出让中，招标、拍卖方式所占比例仅为20%，[3]绝大部分土地仍采用协议出让的形式。从市场化的角度看，协议出让土地严重扭曲了价格信息，引导资源配置产生不良的后果。城市政府凭借其特殊地位，一方面具有高价出租或出让土地、增加土地收入的强烈动机，并具有实行高价垄断的操作能力，由此形成高于市场价格的垄断价格；另一方面，为了实现政府的偏好，招商引资，以大大低于市场价格的协议价出让土地；同时由于权力的垄断，协议出让的暗箱操作，为一些政府官员的寻租行为提供了便利，得以通过低价出让从土地受让方牟取个人的私利。
鉴于土地协议出让的弊端，2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了招标、拍卖、挂牌出让的范围，明令要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地，必须采取招标、拍卖、挂牌的方式出让；规范了招标、拍卖、挂牌出让的程序。2003年，国土资源部又出台了《协议出让国有土地使用权规定》，进一步规范协议出让行为。同时，针对一些开发区存在规避经营性土地招标、拍卖、挂牌出让的现象，下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》等政策性文件进行规范。2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即“71号文”），要求各地必须在2004年8月31日前，将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕，对8月31日以后仍以历史遗留问题为由，以协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。（俗称“8.31大限”）为此，全国各地结合工作实际进一步细化了相关制度，各省、区、市普遍制订了国有土地招标、拍卖、挂牌出让管理办法，这标志着国有土地出让的“招拍挂”制度的全面推行。
（转载自科教范文网http://fw.nseac.com） 尽管“招拍挂”制度的实行是土地出让制度的一个进步，但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头是政府独家垄断的，既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动，也不能彻底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制，存在行政审批和许可，被赋予权力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。
（2）进入成本过高的二级土地市场
在政府、尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下，我国的二级土地市场─土地使用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中，最主要的障碍是，进入二级土地市场的成本过高。
首先是获取存量土地交易资格的成本过高。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续、并补办出让金以后方可转让。补交的土地出让金按照转让收入扣除土地取得和开发费用余额的20-40%计收；也就是说，土地转让或房地产转让纯收入的20-40%要交给国家。此外，还要缴纳房地产税（按房地产交易额的12%计征）和所得税（按企业利润的33%计征）。[4]这样，土地转让收入的一大半就被国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大，致使大量原土地使用者要么宁可土地闲置也不愿进入二级市场，要么采取各种变通手法转让土地，以规避国家的高额税费。
