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分析美国对台湾经济援助的特征(2)

2013-07-11 01:19
另一方面，美国对台湾的经济援助也是美国影响台湾政治局势的工具。美国对台湾的经济援助不仅实现台湾经济复兴和发展，完成了台湾接受经济援助的初衷，也被用来达成美国的政治目的。“对外援助是外交政策的经济工具”[99]。对此，美国政府也毫不讳言，艾森豪威尔总统的一篇国情咨文中指出，美国的对外经济援助“并不是‘奉送’”[100]。随着冷战形势的发展，美国试图单纯以政治手段来左右国际政治的可能性越来越困难，纯粹以军事实力为后盾谋取霸权以充分实现其国家利益的战略也越来越难以奏效。作为外交工具，对外援助常常用来谋求用军事或外交方式不能取得的那些利益。[101]美国也深谙此道，利用经济手段来实现政治目标开始成为一种全新的政治运作模式，也为美国创造了一个利用自身雄厚经济实力以充分实现其国家利益的机会。台湾在困难中获得美国的经济援助，其政治上的重要性实质上超过了其援助的意义。“美援的重新抵台，不但表示美国保护台湾免遭中共攻击的承诺，也带给台湾大众对军事安全的信心，两者都给予国民党喘息的机会以巩固在台的统治地位。”[102]美国对台湾的经济援助是美国影响台湾政治局势的筹码，谋求美国在台湾地区国家利益的重要工具，而这恰恰又是美国利用其他手段所无法达到的效果。在美国向台湾提供经济援助的过程中，美国发现单纯以资本主义世界“老大”的身份难以左右台湾，而惟有以经济援助为诱饵，转移台湾的注意力，方能让台湾俯首贴耳、唯命是从。由于依赖美援，台湾不仅无力抗拒，甚至会主动迎合美国的要求，原因就在于如果台湾的行动不符合美国的要求，就会受到减少或者停止援助的威胁或制裁。因此，经济援助可以促成东亚政治局势朝着美国设计的方向变迁，而美国在这一有利的政治局势中汲取更多的利益。对美国来说，台湾是美国在亚洲重要的战略利益所在，美国绝对不会对台湾视而不见，轻易放弃台湾这一战略宝地。

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美国以经济援助为工具谋求低成本的政治利益。经济权力在非政治构成要素中的地位越来越凸现，甚至成为国际政治活动中主权国家协调与控制国家之间国家利益关系的最重要的现实基础之一。“对外援助是政府用来实现目标和包围共产主义的工具”[103]。各国在加大政府干预对外经济活动力度的基础上，积极参与国际社会对国际经济活动的全球协调，而且还把经济手段政治化作为实现本国国际政治目标的重要手段，对外经济活动的国际政治功能日益显性化。因此，对外经济援助也被美国用来发挥其政治功能。“在冷战期间，我们提供的大部分外援都与我们的安全利益直接联系在一起。”[104]冷战开始后，美国为建构一个能够限制对美国霸权威胁最大的苏联在既有领域体系内，维护整个资本主义阵营的安全，进而让自己在世界绝大部分地区为所欲为，美国采取反共围堵的战略，企图彻底遏制共产主义势力，对处于围堵关键地理位置上的国家和地区不惜重金援助。台湾就受益于处在美国“防卫前哨基地”上。经济援助对美国来说完全意味着以相对较小甚至是微不足道的经济利益来换取政治和军事利益。以“少于第二次世界大战1/3费用就足以喂饱世界，使我们的肚子不用闹共产主义。如果我们不打赢这一仗，那么，无论是冷战还是热战，我们都不能取胜。”[105]在这场没有硝烟的冷战中，许多落后的国家和地区都被当成东西方斗争的筹码。美国对台援助的重要意义便是以代价较小的经济手段，避免以高代价的政治或战争手段，获得这一“筹码”。而确认这些地区能否得到援助和得到多少援助的，不是取决于它们的需要或它们的经济和政治政策的性质，而是取决于它们能否达成低成本的政治利益。台湾在朝鲜战争前，对美援的急需是有目共睹的，但那时台湾并未具备政治价值，在美国的阵营版图上微不足道，因此美国对此视而不见，断然拒绝了国民党的多次求援。而当台湾的战略价值大涨，成为了美国谋求政治利益的重要“筹码”时，美国的经援边蜂拥而至。美国的朝野人士均不讳言美援的自利性。“援助发展中世界不仅是基于利他主义，也是为了我们自身的利益。”[107]

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2.2 美国对台湾经济援助多元化
    美国对台湾的援助从是否需要偿还来看，有的是无偿的赠予性的援助，有的则属于有偿的，需要台湾还本付息的贷款。从经济援助的类型来看，有计划型援助和非计划型的援助。美国对台湾的援助既包括经济援助，也包括军事援助。在具体的援助计划中，各种形式援助的提供不是随意配给，而是有章可循的。
2.2.1 美国的经济援助中呈现以无偿援助为主，但有偿援助的比例逐渐增大
表3 ： 美国对台湾军经援助概要（1950-1967）单位：百万美元
会计年度 1950-1955 1956-1960 1961-1967 1950-1967
项目 金 额 % 金额 % 金额 % 金额 %
经援
10.0
资料来源：文馨莹.台湾的美援经验——台湾美援经验的政经分析（1951-1965）[M].第91页.
首先，无偿援助的份额呈逐渐减少的趋势。无偿援助意味着美国对台湾的援助不索取任何经济上的回报，也就是美国提供给台湾的所有的无偿援助都是不还本付息的。巨额无偿的经济援助的确让战后台湾迅速地从战争的废墟中崛起，但是，随着台湾经济形势的好转和美国国内经济局面的变化，美国意识到长期的无偿经济援助将是美国财政上的一个沉重的负担，于是随着台湾经济的恢复，美国逐渐地改变援助方案，努力使有偿援助和无偿援助朝着合理化的比例发展。根据表3所提供的数据，首先从美援的赠予和贷款的比率来看，1950-1955年，美国对台湾援助的受援额的96.8%为赠予，占据绝对优势。1956-1960年赠予率为75.6%，借款比率上升到了24.4%，而到了1961-1967年借款的比率上升到55.4%，而赠予率却降至44.5%。在美国提供的这些援助中，赠予不仅在具体数额上呈渐减的在不到十年的时间里，赠予率下降了65个百分点。不仅援助比率呈递减趋势，具体的援助款额上也呈现同样的趋势。经援的赠予从1950-1955年的60.78亿美援下降到1956-1960年的37.84亿美元，再剧降到1961-1967年的20.58亿美元；而贷款却呈现连年上升的趋势，从2亿美元增加到12.2亿美元，再猛增到25.17亿美元。无偿援助与贷款的比例大致为3：1。

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其次，虽然美国的经济援助中贷款额连年增加，从总体上来看还远远不及无偿援助的数目，无偿援助占据美国对台援助的大部分。从表3可以看出，就绝对数额来看，1950-1967年，台湾共接受了15亿多美元的经济援助，其中无偿的赠予约为12亿美元，而贷款约为3亿多美元，无偿的赠予性援助的款额是贷款数目的4倍之多；从各自所占的份额来看，前者占经济援助的80%，后者仅仅占20%。从美国无偿援助在台湾的经济效果来看，1952-1960年间，赠予援助占总资本形成的76.7%，从产业来看，无偿援助在电力水道部门占总投资的67.7%，在交通、矿业、农业及公共服务业大体占20%以上[108]。从1951-1956年期间的经济援助基本上均为赠予性的无偿援助，这段时间美国给予台湾以巨大数额的无偿援助 主要是出于台湾在战后初期还不具备足够的偿还能力，因此，在相当长的一段时间里，美国对台湾的经济援助基本上都是无偿援助，不需还本付息。其主要的目的就是为了解救台湾方面的燃眉之急，安定和整顿台湾内部混乱的经济和政局，提高台湾防御外来攻击的能力，确保台湾地区的安宁。