基于全球框架的新公共金融理论(2)

在传统的外部性理论中，政府可采取税收、污染许可证或财政补贴、税收优惠等措施，消除社会成本与私人成本的差别，使外部效应内在化，纠正外部效应。之所以能这样做是因为，一般说来在一国之内，成本和收益总是能迫索到外部效应的发起者的。但是，当产生跨国界的外部效应时，成本与收益的考量就与政治、意识形态、民族文化等相互关联而变得十分复杂，使一国政府运用公共权力纠正外部效应的努力受到严格的制约。

3.公平的扩展：全球公平发展

公平有社会公平和经济公平两层含义。经济学中，公平是与分配相联系的概念。建立在私人利益基础上的市场机制是不可能有道德关怀的，因此公平本质上是一种国家公共产品。政府往往通过收入再分配和转移支付来达到公平和正义目标。

公平的全球视野就是帮助穷国战胜贫困和疾病，使世界上所有的人都能享受发展的成果，所以全球公平发展也是全球公共产品。这不仅仅出于道德关怀，经验显示发展停滞或倒退的恶果可能殃及全世界，发展在全球安全和稳定方面发挥了至关重要的作用：“……如果富国的政府帮助穷国战胜贫困和疾病，身处富国的人们也将更加安全……”，“资助穷国可能有利于富国实现自我利益”。

（二）新公共金融理论的逻辑起点：公共财政

1776年《国富论》的出版，标志着公共财政的创立。此后在近200年时间里公共财政一直以亚当。斯密的“自由放任”思想作为理论基础，信奉“看不见的手”会自动将私人利益导向公共利益，于是要国家财富增长，最好的政府就是干预最少的政府。因此，公共财政所关注的中心是政府如何筹集资金（税收）来支撑有限的政府活动，所要研究的问题也仅限于有限的政府收入本身，而且很少有深入细致的分析。这些从早期的有关公共财政的论著中可窥一斑。

随着经济的发展，社会生产力的提高，市场结构的变化，政府的经济作用在加强。公共财政已无法解释、分析和解决有关的经济现象和问题。特别是1929年爆发的经济危机，摧毁了人们对“看不见手”的信念，而“凯恩斯革命”又激发了那些对市场丧失信念的经济学家们不断为政府干预寻求合理性依据。20世纪初逐渐形成和成熟的福利经济学，为考察政府干预是否适当提供了依据和系统的理论分析框架。福利经济学使我们认识到，效率和公平是社会财富增加从而增加社会经济福利的必要条件，也是一切经济活动所应该达到的目标，政府经济活动也不例外。总之，时代的变迁，经济环境的变化赋予了公共财政更广泛更深层次的内涵：从只关注政府收入本身的问题，转变到关注政府收支对经济的影响和公共部门本身经济活动的合理性及其效率。到20世纪50年代公共财政逐步演变发展成公共部门经济学。

公共部门经济学主要分析政府所从事经济活动的后果及与社会经济目标的关系。既然“市场失效”给了政府干预经济的理由，那么首先要解决的问题就是有限的资源怎样在私人部门和公共部门之间配置才有效率？萨缪尔森在1954和1955年的论著中，借助“公共产品”这一概念进行了分析，提出公共产品与私人产品帕累托最优配置的必要条件，这一研究开辟了公共产品供给达到私人产品供给同样效率的分析途径。沿着这一途径，蒂伯特（1956）对社区之间竞争进行了研究，提出“以足投票”理论，后经斯蒂格利茨 （1977）扩展，形成地方性公共产品有效供给的一般理论。这些研究说明：第一，非市场机制（政府）提供的公共产品获得如市场机制提供的私人产品那样效率的必要杀件是：提供公共产品的边际成本等于它的每个消费者的边际支付（税收）总和；第二，只有在劳动力和资本自由流动的前提下，才可进行再分配；第三，公共产品的层次性决定了各级政府在资源配置和收入分配方面的职责分工不同。

尽管公共财政只研究政府收入本身，而公共部门经济学赋予了支出与收入同等重要的地位，但是两者却有一个共同点，那就是这些研究都只局限于国家层面，提供公共产品的职责自然就落在国家权力的代表——政府头上。依此类推，全球公共产品的提供、跨国外部效应的纠正也应该是一个全球性机构的职责。但是迄今为止，还没有一个机构的权力超越国家权力，因而也不存在一个全球性政府，联合国也只不过是一个“俱乐部”式的机构，不具有超国家的强制权力，这就产生一个问题：国家层面，政府可以通过强制性征税为国家公共产品筹集资金，国际层面，在全球性政府缺位的情况下由谁通过什么途径为全球公共产品以及其他需要全球集体行动的事情筹集资金？很显然不可能强制性征税，即使联合国可以通过“会费”筹集一些，但对于那些拒不交费的国家，唯一的强制性手段也只能是驱逐出“会”。由此看来，在全球化条件下公共财政或公共经济学应重新被定义和塑造。