中国城镇失业保障制度改革的回顾与前瞻(2)
2017-09-23 01:32
导读：（二）改革下岗职工基本生活保障及再就业制度的必要性 下岗职工基本生活保障及再就业制度的成绩有目共睹。但存在的问题也比较明显。 一是对政府的
（二）改革下岗职工基本生活保障及再就业制度的必要性 下岗职工基本生活保障及再就业制度的成绩有目共睹。但存在的问题也比较明显。 一是对政府的经济压力过大。对下岗职工的基本生活保障和再就业服务，不仅具有一般的经济与社会保障意义，由于政府、企业与职工之间长期存在的特殊“信用”关系以及社会稳定的需要，这种保障还具有明显的意义。正是基于这一点，无论是政府还是下岗职工，对有关政策的要求一直很高。由于下岗职工的数量巨大，很高的保障要求必然对政府产生很大的经济压力。有关政策规定，基本生活保障与再就业所需资金由政府。企业及社会共同负担，已经充分考虑到企业和政府的难处。但职工下岗问题通常集中发生在经济效益很差的企业，以及结构调整任务沉重的老基地。在这些企业和地区，根据“三三制”的资金来源规定，无论是应由企业筹集的部分，还是应由城镇失业保险基金承担的部分，一般都做不到准时。足额到位，责任集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张，难以落实足够的资金。其结果必然是：或者不断提高对中央政府财政转移支付的要求，将压力向中央财政传递；或者在落实中央“三个确保”政策时打折扣，致使不少下岗职工不能按时、足额，甚至根本领不到基本生活费。事实上两方面的情况都存在。 二是存在明显的政策效率低下问题。下岗职工基本生活保障与再就业制度毕竟不是一种规范的失业保障制度。过于原则性的规定不仅有较强的政治动员色彩，实际执行中也难免伴随一些形式主义的东西，缺少必要的组织手段和运行机制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如，促进下岗职工再就业是主要政策目标之一，但是根据各方面的调查结果看，已经实现再就业的下岗职工，绝大多数是通过亲戚、朋友等社会关系找到工作的，从再就业服务机构获得各种服务的比重很低。又如，对下岗职工再就业状况的监控及管理普遍存在盲区，隐性就业问题十分突出。不但影响了劳动关系的调整，也大幅度提高了基本生活保障及再就业的制度成本。此外，有关下岗职工基本生活保障的一些具体政策存在着明显的缺陷。例如给下岗职工发放的生活费，究竟是对过去劳动贡献的补偿，还是对困难职工的生活救济，事实上一直没有明确定位，绝大多数企业一直采取平均主义的方式发放。既没有解决“补偿”问题，也未能有效地救助贫困。 三是与其他保障制度之间存在矛盾。下岗问题不仅和劳动和社会保障部门其他方面的工作有密切联系，而且和民政部门的社会救济工作互有交叉，难以避免相互推诿的问题。目前下岗职工人数并没有被统计到城镇登记失业率中，也容易使劳动和社会保障部门发生错觉，低估未来的失业压力。更突出的问题是，近几年来，一些行业和企业迫于经济结构调整及不景气条件下的下岗压力，对部分接近退休年龄的职工采取了提前退休而非下岗的处理方式。这种做法虽然在一定程度上缓解了下岗的压力，也有利于保护部分老职工的利益，但是却大幅度增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。此外，由原企业继续给进入再就业中心的下岗职工缴纳养老、医疗等保险费用，固然体现了政府对历史问题的负责态度，有利于稳定下岗职工队伍。但由于企业本身经济上也非常困难，有关保险费用大都是按照最低缴费基数交纳的，也在一定程度上增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。 最后，下岗职工基本生活保障和再就业制度的突出特点，是众多政府部门参与组织、管理并提供经济援助及服务，但最终都还是以企业为载体，并通过企业具体实施的。在下岗职工继续对企业存在依赖的情况下，不仅企业过重的负担无法减轻，企业的行为也必然是扭曲的，不同企业之间亦难以实现平等竞争。由此可见，这种特殊的失业保障制度，并没有真正为市场导向的改革扫清前进道路上的障碍。只要旧体制的遗留问题没有找到最终的解决办法，企业就必须以各种方式与政府进行讨价还价，政府和企业的职能就难以彻底分开。无论是企业制度方面的改革还是国有经济结构的战略性调整，都无法顺利地实施。设立这种特殊的失业保障制度也就失去了意义。 考虑到上述一系列问题，加快改革下岗职工基本生活保障及再就业制度是非常必要的。基本目标应当是尽快实施下岗与失业的并轨，在此基础上实现失业保障制度的统一。这是全面解决各种现实矛盾和问题的需要，也是进一步推进改革的需要。
