中国城镇失业保障制度改革的回顾与前瞻(3)
2017-09-23 01:32
导读：（三）下岗与失业并轨的难点及可供选择的主要政策措施 实施下岗与失业并轨已经得到政府和各界的认同。根据国务院制定的改革目标，从今年开始，要
（三）下岗与失业并轨的难点及可供选择的主要政策措施 实施下岗与失业并轨已经得到政府和各界的认同。根据国务院制定的改革目标，从今年开始，要逐步解除已经进入再就业服务中心的下岗职工与的劳动关系，实施下岗与失业并轨。这一改革的方向是没有的，问题在于如何达到这一目标。
1.并轨的主要问题 如前所述，之所以选择让失去工作岗位的职工“下岗‘”而不是让其直接失业，核心问题在于旧体制遗留的利益关系矛盾。换句话说，要想使下岗与失业顺利并轨，关键在于解决有关利益关系方面的障碍。像很多人所观察到的那样，的障碍主要表现在三个方面：一是大量下岗职工参加工作时并没有实行劳动合同制，旧体制不仅对他们有事实上的终身就业承诺，还通过低工资制对他们的一部分劳动贡献进行了“预先扣除”，这在解除劳动关系时显然应予以补偿；二是很多效益不好的企业在近些年来形成了大量的工资、医疗费、集资款等项拖欠，要解除劳动关系，也需明确予以解决；三是下岗职工今后的养老、医疗问题如何与新体制接轨，并得到妥善得到解决，也需要有一个可行的办法。 劳动贡献补偿问题目前已经得到广泛认可，一些地方也进行了积极探索，并取得了一些经验。但迄今为止，国家一直没有出台关于补偿标准、补偿方式等方面的具体规定，致使对补偿问题的处理缺乏制度依据而各行其是。由于已经实施的补偿通常是由企业自行实施的，补偿标准之间的差距很大。少数经济状况较好的企业能够充分补偿，多数经济效益较差的企业则无力进行补偿。这不仅造成了下岗职工群体内利益分配的巨大差异，也使多数下岗职工与企业的劳动关系难以按时解除。工资、医疗费、集资款拖欠问题主要也集中于困难企业，仅靠企业自身能力难以妥善解决。关于下岗职工今后的养老、医疗问题，虽然目前的政策已经明确，下岗职工过去的工龄视为缴费年限，并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老、医疗保障待遇。但由于当前的社会保障制度本身还存在很多问题，绝大多数下岗职工一旦解除与原企业的劳动关系，就很难进人制度化的社会保障体系。撇开那些转为失业的职工不谈，即使已经实现了再就业的下岗职工，大多数也是在非正式部门就业；即使在正式部门找到了工作，多数也是临时性的。他们通常都被排斥在制度化的保障体系之外，无法保障未来的基本养老及医疗安全。
2.应当采取的主要政策措施 （1）积极对下岗职工的劳动贡献实施补偿。首先应当明确补偿的对象范围。劳动合同制的实施是劳动就业新旧体制的分界点，应以此为依据对下岗职工分类处理。实施补偿的对象主要是实施劳动合同制以前参加工作的老职工。对于实施劳动合同制以后参加工作的下岗职工，由于有明确的依据，且这部分人年龄较轻，再就业能力较强，可以按照《劳动法》及其他有关劳动合同的法规解除劳动关系。 其次，应尽快出台全国统一的补偿办法，并按企业所处地区或行业，规定大体上统一的补偿标准。鉴于在统收统支的计划体制下，不同企业与政府之间的利益关系难以分清，就业又是由政府劳动部门统一安排的，以单个企业为基础对职工进行补偿是不公平的，而且事实上很多企业也没有能力进行补偿。因此，劳动贡献补偿应在统一政策、并大致统一标准的前提下由政府统一组织实施，至少在特定地区范围内统一组织实施。补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产，筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定。 第三，补偿方式可多元化，并给下岗职工以选择机会。既可以以货币形式支付补偿金，也可以结合企业改组、改制，给予下岗职工部分资产所有权或企业的股权。此外，亦可以结合住房制度改革实施补偿。 （2）以养老等社会保障制度改革为基础，保证下岗职工的未来安全。影响下岗职工未来养老等安全的主要问题是，尽管政府已经明确，下岗职工过去的工龄视为缴费年限，并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老金，但一旦解除与企业的劳动关系，他们很难进入制度化的保障体系。对大多数人来讲，必然存在因缴费年限过短，未来养老金获得额过低的问题。因此，首先必须加快养老保障制度改革，有效扩 大社会保障覆盖范围，尽可能保证下岗职工解除与企业的劳动关系后，只要能够再就业，就基本能够进人制度化的保障体系。 无法实现再就业的下岗职工未来的社会保障问题处理可与劳动贡献补偿结合。即不再给予经济补偿，可以根据工龄长短，继续缴纳一定年份的养老、医疗保险费用作为补偿。具体选择何种补偿方式，由下岗职工个人选择。 在解决下岗职工的养老安全问题时，要严格控制提前退休，规定合理的缴费基数，尽量避免加剧养老保障体系的收支矛盾。 （3）结合企业改革，妥善处理工资、集资款拖欠等问题。对近些年因各种原因形成的涉及下岗职工的工资、医疗费及集资款等拖欠，应尽快予以偿还。偿还可以采取货币形式，也可结合企业改制给职工以企业股权。具体方式应根据企业状况及职工意愿协商决定。 （4）取消“下岗”政策，将下岗与失业并轨。在妥善解决上述问题的基础上，现有的下岗职工可以尽快解除与原企业的劳动关系转为失业并进入失业保障体系。今后企业改革及结构调整中的新裁减人员，也可通过对有关问题的妥善处理安排，直接进入失业保障体系，而不必在实施“下岗”。再就业服务中心及发放基本生活费的有关做法可以逐步取消，这样就实现了下岗与失业两套保障制度的并轨。 （5）加强就业保护。实施下岗与失业并轨后，对被国有、集体企业裁减的失业人员，尤其是再就业能力较差的人员以及一些特殊地区（比如老基地）的人员还应实施积极的就业保护政策，尽可能扩大再就业的比重。一是提供扶持政策，鼓励自立或合伙企业二是制定有关政策，鼓励企业在有新的就业机会时优先录用这些人员，尤其是鼓励优先录用被本企业裁减的人员；三是结合基础设施建设、环境治理等，用以工代赈的方式对部分难以实现再就业的人员实施保护性就业安置。
