政策性银行规范化改革问题研究
2017-10-26 05:24
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政策性银行是由政府创
政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口和农产品流通等领域政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展，如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。
一、我国政策性银行制度安排源由及发展现状 （一）现行制度安排的源由 一是弥补市场资源配置不足。上个世纪90年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险。 二是解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导高度重视。 三是专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务。由于农业开发、基础设施等投资周期长、数额大，专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款，而把政策性资金挪用于高盈利项目，形成政策性项目资金硬缺口，倒逼央行扩大基础货币投放，导致货币供给“闸门”失控；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。 为提高资源配置有效性，对相关行业实行产业倾斜政策；解决收购资金打“白条”和被挤占挪用问题；实现政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行（以下称农发行）三家政策性银行。
（二）业务范围及资金来源 1.业务范围。三家政策性银行的业务范围如表1所示。 2.主要资金来源。一是财政部拨付资本金733.8亿元；二是发行金融债券。1998年前，由人民银行（以下简称央行）向各金融机构用派购方式发行，1998年9月开始实行市场化招标发行。仅2002年开发银行、进出口银行就发行债券3075亿元，2002年我国政策性银行存量债券达10254亿元（开行8065亿元、进出口行975亿元、农发行200亿元），政策性金融债券已成为我国债券市场中仅次于国债的第二大券种，余额占当年GDP的9.9%.到今年5月底，政策性金融债券已占全国债券余额的35%；三是境外筹资。1996年、1999年进出口银行在日本和欧洲发行200亿日元武士债和2亿美元浮息债；四是央行再贷款及同业拆入。农发行资金90%是央行再贷款。
（三）业务发展现状 1998年以来，三家政策性银行每年近3000亿的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%.
二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题 （一）运行无独立的依据 国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年三家银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
