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构建新型公路资产治理体制 确保我国公路可持续(4)

2017-11-28 01:46
　　(二)公道界定中心和地方政府对公路国有资产的所有权关系
　　进行国有公路资产的产权界定对于明晰产权关系，维护国有资产所有者和其他产权主体的正当权益，促进公路事业的具有十分重要的意义。公道界定产权的原则应按照国家所有、分级治理，谁投资、谁拥有产权以及兼顾中心、地方利益的原则进行。对于新建公路按照中心、省级、地市投资比例分别确定；值得关注的是实行BOT方式经营的公路资产，至少在特许经营期内尚未移交政府之前，笔者以为产权应回属特许经营企业，除根据特许经营合同禁止的行为外，特许经营企业应依法享有经营权，收益处分权等，以确保特许经营企业的正当权益不受到损害。对于非经营性公路资产，由于其只涉及所有权、治理权关系，在没有转化为经营性资产行为之前，笔者以为维持现行的产权关系，对于调动各方的积极性和维护国有公路资产完整性，实现公路资产的保值，使之更好的为国民服务还是十分有利的。
　　(三)建立起有序而清楚的委托与代理的法律关系
　　国有资产治理、运营体系的核心题目是明确一系列委托代理与授权的法律关系。就公路资产治理而言，由国务院按照中心和地方政府的职能，授权中心和地方国资治理机构以代理者身份分别承担运营责任。由于公路具有公益性设施的特点，对于非经营性公路资产，由中心政府直接授权地方国资治理机构进行治理；对于经营性公路资产，按照投资比例分别由中心、地方国资经营机构则以出资者身份依法行使相应的职权，实现公路国有资产保值增值的刚性目标。就法律关系来说，有如下几层：
　　首先，国有资产，顾名思义，其所有权回国家所有全民所有。从法律地位来说，国有资产所有权属各级人民代表大会。然而，人大是权力机构、立法组织，执行的职能回政府。立法机构与执法机构必须相对独立，必须建立起制约制衡关系。因此，从法律关系上讲，只能是由人大委托政府代表国家对国有资产进行治理，同时，建立起政府对人大负责的报告制度。人大在国有资产治理、营运体系中的地位、作用?一是立法，二是审议政府所作“关于国有资产保值增值情况的报告”，三是质询、***有关责任者。新近成立的国家资产治理委员会基本上是按照这一法律关系运作。这样，就在法律上确立起人大与政府之间的委托代理关系。
　　其次，政府在接受委托后，自行独立地建立起国有资产治理体系。各级政府应设立直属于政府的国资治理机构。政府与直属国资治理机构之间的法律关系，应是授权与被授权关系，国资治理机构是代表政府治理国有资产的行政机构。其职责主要是依人大通过的目标要求，制订国有资产保值增值年度计划与长期规划，制订有关的政策、规章及治理制度、办法，确定各资本经营组织的目标责任及赏罚办法，并与之签订合同。
　　第三，具体负责公路资产保值增值的组织应是各公路经营企业，国资治理机构与各公路经营企业之间的法律关系是委托代理关系，企业的经营者由国资治理机构聘任，其经营指标由国资治理机构确定。直接从事公路资产运营的各企业均是独立法人，拥有法人财产权，国资治理机构与公路生产营运企业之间的法律关系应是法人与法人之间的关系，是同等的，尽不是上下级关系。两者之间的不同在于功能的不同，即经营对象、经营方式的不同。前者经营的是资本，后者经营的是资产；前者以出资者的身份行使职能，参加治理；后者以法人财产拥有者的身份负责资产的具体运营，独立承担民事责任。
　　(四)建立公路资产经营预算
　　国有公路资产经营预算收进主要包括国有公路资产经营公司依照投资份额分配的投资收益、国有公路资产转让经营权取得的收进。国有公路资产经营预算支出在目前公路建设资金短缺的情况下，应主要用于国道主干线及重要的经济干线公路投资，以加快我国公路建设步伐，进步全国道路等级，为国民经济快速、健康发展奠定基础。每年初，公路国有资产治理机构根据编制资产经营预算，交财政部分纳进预算体系，报人民代表大会审批后执行，每年由公路资产治理机构负责对经营资产预算执行情况进行报告。