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中国政府体制改革的过去与未来(4)

2016-04-30 01:04 理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。
　　
　　比如，如果组织效率的最大化，需要政府职能转变和政治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治效率的制度化装置没有建设好，政府组织效率的最大化是很难实现的。也就是说，政府机构和领导职数的数量很难达到最佳精简的水平。
　　
　　职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。如果组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。
　　
　　政治效率，显然也需要政府组织效率和职能转变效率的支撑。如果职能配置不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改善也将受到制约。
　　
　　中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到目前为止已经进行了5次。并且可以预料今后还将继续改革，因为三个方面的改革目标都没有实现，组织、职能和政治三个方面的效率都没有最大化。
　　
　　三、中国政府体制改革的基本逻辑
　　
　　回顾这五次改革，总结其成果，分析其所包含的基本价值，可以发现，20多年的政府改革历史，其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程，有助于我们更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改革的性质，以及进一步努力的方向：
　　
　　第一次改革发生于20世纪80年代初。当时所面临的问题是，文革后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，文革期间的许多老干部落实政策，官复原职，这解决了文革期间导致的各种各样的历史遗留问题，但也导致了许多新的问题：国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个，机构臃肿，人浮于事，到达历史最高峰。与此同时，国务院的组织效率也随之下降到最低点。为了改善组织效率，1982年进行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。
　　
　　1982年改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，一方面是因为方法得当，对老干部的利益给与了尽可能的照顾，减少了利益方面的阻力，另一方面也取决于老干部的高度的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力，因为当时整个经济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着经济的恢

 

复发展，越来越繁杂，这很难让机构精简下来。为了发展经济，精简掉的机构又重新恢复和发展，到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。
　　
　　1993年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代有计划的商品经济，这是一个实质性的转变。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变刚刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性的精简，所以成果有限。1996年各级政府开始法治国家建设，依法治国，依法治省，依法治县，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小式的改革，进一步推进市场经济，这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。1993年的改革，可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。到1997年时，由于国营企业大规模深化改革，市场经济建设大规模推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其是组织机构的障碍。计划经济时期形成的组织机构，变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门部门的利益集团借助其组织机构的存在，阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。