略论因应人大代表与选民关系变化的制度途径(2)

3．选民的业界利益情节膨胀,以行业为基础的利益团体逐渐生成,提升了选民对人大代表影响和监督能力；同时,也对人大会议中的业界代表分配及议事的行业内容提出了新要求。改革前,在计划经济平均分配利益的制度安排下,选民的业界利益相对模糊,行业归属和认同意识不强,我国的利益团体始终未能发育.改革后,市场体制取代计划体制,利益均分的格局被迅速打破.尤其是近十年,行业差距、地区差距、城乡差距越拉越大.以行业差距为例,1995年我国16个大行业之间职工人均货币工资的基尼系数为0.101,1999年这一数字上升为0.121,五年间提高了20%[5]。其中,电讯行业与机械制造行业职工人均工资比达到了2.5/1以上。行业发展靠基础靠技术,也靠政策扶持；在产业政策的调整中,各行各业都希望得到更多的政策扶持,营造良好的政策环境,为此我国各大行业均成立了行业协会或公会,他们除了加强行业内部的自律外,更主要的是为提升行业的影响和地位,加强与公共机构的沟通,并适时进行游说,具备利益团体的主要特性。例如,1998年起,我国放宽了对房地产开发业的管制政策,终于迎来了2000年房地产景气指数的稳步攀升,这与房地产业协会努力密切相关。其它类似的情况,如《宪法》修正案中提升民营经济的地位、《婚姻法》的修改等均与民营企业协会、妇女联合会的极力主张分不开,近年来,各级人大收到的涉及行业发展的议案逐年增多,说明各行各业已开始有意识地介入到人大的议程中来。

4.选民的城乡利益分野加大,农村选民增长了对人大代表中农村代表比例偏低及农情民意得不到充分表达的不满情绪。历史上,我国就是典型的二元结构社会的国家。建国后,由于特定的背景,我国选择了优先发展工业、优先发展城市的道路，城乡差别依旧。改革开放后，虽然农村面貌焕然一新，但与城镇发展相比还是不够，城乡差别有扩大的趋势。城乡差别主要体现在：户籍和身份、社会保障和医疗福利、收入、劳动条件等方面。以人均收入为例，1978年城乡差距为2.36/1,1999年扩大到3.26/1，如果加上各种福利，城乡差距高达5/1的程度[6]。1990-1999年，城镇居民人均可支配收入年均增幅为6.9%，而农村居民只有4.8%[7]。尤其是1997年来，农民收入增幅连年下滑，农民一方面增收困难，另一方面又负担沉重，“三农”问题日益严峻。农民迫切希望有更多的渠道表达农情民意，有更多的农民代表维护其合法权益。但我国选举法规定，县、省、全国三级人民代表大会每一农村代表所代表的人口数分别为城市代表所代表人口数的四、五、八倍[8]。根据最新的人口普查数字，农村人口不及城镇人口的2.5倍，因此，无论从绝对值还是相对值来说，农村代表的名额都明显低于城镇代表的名额。由于制度安排上，不足以充分有效地表达农民的意愿，农民集体上访的情况较为严重。二元结构的延展，使农村居民与城镇居民在政治、经济和重大社会问题上逐步有了不同的见解，农民对城镇居民的优遇也由羡慕而转向不满和抗争，尤其对国家不断加大对城镇的投入而对农村农业的投入却一直处于欠账状态表示不解。这种态势的发展必然对农村代表和城镇代表的议事心态产生不同的影响。

5.选民的社会动员程度不断提高，选民的权利意识和发展欲望被迅猛激活，对人大代表和政府工作的质量提出了挑战。选民已不再满足人大代表只

在人大会议上发挥表决功能，更要求代表们能善解民意、勇于表达民意直至为选民利益而抗争。有调查表明，选民逐渐把人大代表从“荣誉性”职位定位转化为“功能性”职位定位，认为人大代表不应只是“劳模型”、“好人型”，更应是“能人型”、“活动家型”[9]。这意味着，人大代表如果不具备相应的能力和勇气，将不再受到选民的拥戴。

二、因应挑战的制度途经分析

1.在代表构成制度上，尝试地区代表制和行业代表制相结合，以地区代表制为主导的制度。即各级人大代表的名额先按该区域各组成部分的人口比例进行分配，各组成部分仅将所分配到的代表名额中的一部分按同样的方式分配给次级地方，选举出地区代表，另一部分名额则在该区域各行业中组织选举，产生行业代表。例如，全国人民代表大会根据广东省的人口数量分配给广东代表团120位全国人大代表名额，广东省再将其中的80位确定为地区代表，分配给深圳、广州、中山等次级地方选出；另外40位确定为行业代表，在全省各行业选举产生。这样，一个代表团内有地区代表和行业代表的明确分工，地区代表主要关注纵向各级区域的社会整体发展需要，行业代表侧重反映横向各业界发展的需要，职责分明，有利于各类代表收集民意、提升民意，人大会议的议程也会更有效率、更有质量。