略论因应人大代表与选民关系变化的制度途径

“代表制的原则可简要地归结为：一小部分人管理政府，这部分人对选举他们的选民负责，他们的权力都来自选民。”维护代表与选民之间和谐而稳固的关系是推行代表制的基础，在这一关系中选民是主导方面。随着社会变革的加速，选民政治意识的增长、利益观念的分化、选民结构的复杂化和对政府管理要求的提高等等，都给人大代表与选民的关系带来了新的挑战，必须从制度上探讨相关的因应途经。

一、人大代表与选民关系出现的新挑战

1．选民结构的复杂化，对人大代表联结选民带来挑战。改革开放以来，我国社会经济的跳跃式发展引发了我国社会结构的分化重组。从横向层面说，社会分工日益深化，新兴产业不断涌现，选民的从业行业、工种不断被细分；这些行业的性质、特点、前景各异，给选民带来的利益预期也不同，处于不同行业的选民自然会有不同的利益需求和政策需求。开放前，选民结构只是简单的板块状，现在有不断被行业分割为线状和点状的趋势，当然给人大代表沟通联结选民带来困难。从纵向层面说，在社会经济变迁中，虽然我国人民的生活水平有了显着提高，但国民财富增长并不均衡，收入差距不是缩小而是越拉越大，财富的“马太效应”日益显现。改革前，我国城镇的基尼系数（反映收入差距）为0.16，农村的基尼系数为0.22，最近二十年，除个别年份，这一系数持续平缓上升，2000年已达到0.4的警戒线水平[2]。出现一方面我国20%左右的人口拥有6万多亿元储蓄存款中的80%，而另一方面我国农村的贫困发生率高达28.6%，城镇的贫困发生率也有8%。说明我国国民基于收入差距的分层逐渐形成，处于不同收入层次的选民自然也会有不同的利益需求和政策需求。而且，选民的行业分化和层次分化是交织一起加深选民结构的复杂化的，选民成分的复杂化使选民难以形成相对清晰一致的利益主张，不利于人大代表收集归纳选民的要求。

2.选民的地方利益情节膨胀，使人大代表在整体利益与地方利益间的选择及不同区域利益间的选择中陷于两难。在社会变革中，由于政策性、区位性、资源性及历史性等原因，我国的区域发展极不平衡，出现较为明显的东、中、西部发展阶梯，同一区域的不同地方之间也存在类似的发展差异，而且有拉大之势。统计数字表明，2000年沪、京、深等高收入发达地区人均GDP超过1万美元（PPP值,购买力平价指数,下同）,高于世界上中等收入国家平均水平(8320美元),而云、陕、甘、宁人均GDP在2000美元左右,紧贴着世界低收入国家平均水平(1800美元),其中,贵州只有1247美元,而上海高达15516美元,上海为贵州的12倍,有人形容这种现象为“一个国家四个世界”[3]。在广东省,2000年,广州、深圳、中山、东莞等8个城市一般预算收入增加额占了全省的市县级增收额的85%,而另外却有10个县的收入出现负增长,26个县欠发工资[4]。处于不同发展层次的地区的选民最关心、最希望解决的问题存在较大差异。例如,东部发达地区资源短缺、人口稠密,西部落后地区则资源丰富、地广人稀,东西部在资源的开发利用和人口控制政策上会有不同的价值趋向。1998年长江水灾,中、东部广大地区损失惨重,指责西部有关省份乱砍滥伐森林资源；而西部居民则把尽快开发当地资源作为脱贫致富的主要途经,以资源优势换区位优势、技术优势无可厚非。尤其在财政金融政策方面,东部发达地区主要持效率优先观念,希望国家把有限的财力投向有发展基础的地区,以获取更好的经济效益；而中西部不发达地区更强调公平,希望国家加大财政转移支付的力度，以扶持中西部地区的发展，缩小区域间发展的差距。国家层面同样也面临均衡发展的难题,可是国家提取的财力资源主要来自东部地区,在这里作出效率与公平的政策选择,集中地折射出国家利益与东部地区利益、国家利益与中西部地区利益、东部地区利益与中西部地区利益间的三角关系。人大代表由选民直接或间接选举产生,人大代表听取、反映选民的意见,代表选民的利益是其根本职责。在社会变革中,不同发展区域的选民对同一政策问题会有利益分野。人大代表如果一味地坚持区域利益,大会的议事效率将大打折扣,国家利益也会受损；如果简单地服从国家利益,地方的特殊性表达不了,大会开不出特色,也会辜负选区选民的期望。目前,人大代表的这种两难境地还不明显,但随着社会变革的深入,将是不容回避的.