政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法(4)
2017-08-25 01:49
导读：3 在审计内容上，受上述审计对象和审计类型的影响，目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和治理的审计，对环境保护投资项目的审
3 在审计内容上，受上述审计对象和审计类型的影响，目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和治理的审计，对环境保护投资项目的审计，对环境保护制度的公道、有效性的审计等内容。其中的后两项内容，是以环境保护资金为载体展开的。 （二）中国政府环境审计的发展趋势 政府环境审计今后的发展，是继续探索环境审计理论和实践的过程。一方面，国际组织和一些发达国家政府环境审计的发展可以说代表着一定的发展趋势，我们在对外交流中，也必然受到国际环境审计发展的影响。这促使我们在审计对象、审计方法、审计内容等方面进一步探索扩展，例如，今年在参加最高审计机关国际组织环境审计委员会执行委员会第一次会议时，按照会议的分工，我国要提供有关固体废弃物审计的案例。而在这之前我国各级审计机关均没有开展过此类审计，为完成所承担的任务，审计署实施了对北京市医疗垃圾的审计调查，在组织方法、审计内容、审计方法、技术标准等方面进行了初步的探索。另一方面，政府环境审计的发展还必须充分考虑我国环境保护事业的发展。
1 在审计对象和审计上，将逐步增强对环境政策的关注。 国际上政府环境审计从一开始就将环境政策作为主要关注对象。1993年最高审计机关国际组织向171个国家的最高审计机关发送了第一次环境审计问卷，其中的一个就是各国政府是否已经制定绿色规划或环境方面的法定政策。在最高审计机关国际组织环境审计委员会用以指导各国最高审计机关的文件《从环境视角进行审计活动的指南》中，甚至提出了“对计划的环境政策进行评估”。对环境政策的重视是由于在环境治理中，将逐渐增强对环境经济政策的运用。在1992年我国政府制定的环境与十大对策中，对环境经济政策做了很充分的阐述：“按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的；研究并试行把资源和环境纳进国民经济核算体系，使市场价格正确反映经济活动造成的环境代价；制定不同行业污染物排放的时限标准，逐步进步排污收费标准，促进污染治理达到国家和地方规定的要求；对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等公益性明显的项目，要给予必要的税收、信贷和价格优惠；在吸收和利用外资时，要把环境保护工作作为同时安排的内容，引进项目时，要切实把住关口，防止污染向我国转移”（国家环境保护局、国家计划委员会，1994）。尽管在这之后近十年的发展与改革中，环境经济政策在我国环境治理中的运用尚没有完全实现上述规划的目标，但我国环境治理的趋势必然是不断加强对环境经济政策的运用。而从另一个角度说，环境经济政策的两种最基本功能是行为激励和资金配置，我国环境保护事业资金供给不足的局面在今后一个时间内不会有根本性的改善，政府环境治理将侧重于通过发挥环境经济政策资金配置的功能以实现环境保护各项目标。所以，今后环境经济政策在我国环境治理中的地位和作用将不断增强，并且将突出其资金配置功能。 环境治理的这个特征，对我国政府环境审计的正好与国际政府环境审计关注环境政策的趋势是相符的。其一、政府环境审计要关注政策环境治理的主要手段，政府运用环境经济政策的必然性使其进进了审计机关的工作范围。其二、对环境经济政策资金配置功能的侧重，使得环境经济政策的目标、操纵手段等更夸大对资金的考虑，这恰好可以使以环境保护资金为主要审计对象、以财务收支审计为主要审计类型的我国政府环境审计能够比较轻易地增加对环境经济政策的评价，逐步过渡到绩效审计上。
2 在审计类型上，将逐渐增加绩效审计。 国际上审计的发展趋势已经转向绩效审计，环境题目是绩效审计关注的内容之一。以荷兰审计院为例，在其所制定的
工作计划中夸大重点关注以下环境题目：生物多样性的减少、天气变化、对自然资源的过量开发、对健康的威胁、对外部安全的威胁、物理环境的退化等。 我国的政府审计要跟上国际发展，必须在审计类型上从财务收支审计向绩效审计拓展。我国政府环境审计中增加绩效审计类型，有以下一些有利的条件。首先，已经积累了一些对单项政策、单项环境保护工程等进行评价的经验。在近几年开展的环境专项资金审计中，在审计方案的制定、审计实施和审计报告等环节上都尽可能地将一些绩效评价的内容纳进考虑范围。如，对自然林保护资金、退耕还林试点工程资金的审计，通过检查林木成活率、树种比例等指标，对工程完成质量进行了检查；在排污费审计中，通过对排污费征收、治理环节的检查，提出了完善排污费政策的建议。其次，我们有与专业机构、专业部分合作的条件。即使是在那些对开展环境绩效审计有一定经验的国家，审计职员也承认：对环境方面的效果进行评价是很困难的，尤其是当技术化程度不断增强时，有时审计职员从所得到的信息中不能得出任何结论。克服这一困难的做法是聘请外部专家，条件是必须得到相关权威部分，如环境部、资源部等的支持。而经过近几年审计机关的努力，对环境保护资金审计的工作已经引起了国务院及一些部分的留意，在一些新出台的环境保护或法规中，明确要求审计部分进行监视，尽管这些规定是对环境保护专项资金作出的，但有助于审计机关通过对资金的监视检查，建立与其他部分的工作联系，进而实现与专业机构、专业部分的合作。 需熟悉到的是，尽管我们已经开始在环境审计中尽量地尝试做一些绩效方面的评价，并且将来的发展方向也是向绩效审计靠近，但与国外环境绩效审计相比，还存在一些差距。在内容上，我们对环境经济政策、环境项目等所做的绩效评价都是以环境保护资金为载体的，这使得我们的绩效审计内容限制在一定的范围内。而国外环境绩效审计的内容则要广泛得多，最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的绩效审计内容包括：对政府监视环境法规合规情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境治理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。在现有体制下，我国审计机关假如开展其中的一些审计，有可能造成越权，如对政府环境治理部分的治理绩效进行审计。缩小与国外环境绩效审计的差距，应尽快加强与环境治理部分的合作，共同开展对绩效的评价。
