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中国农村地权让渡的理论探索与路径选择

2013-05-01 18:26 摘要：从农民的根本利益出发，地权让渡有其必然性，地权的让渡同时具有长期性。从让渡的过程入手，给出了地权让渡内涵和路径的价格解释。让渡的“约束松散的政府地权”、“约束紧密的政府地权”、“约束松散的农民地权”、“约束紧密的农民地权”四个阶段构成的让渡过程实质是以价格为杠杆而进行的利益的让渡过程。在这一过程中，能否对不同阶段的地权主体做出适当的约束，是土地资源能否最优化，农民利益能否最大化的关键。“弱化政府地权、强化农民地权”的约束，保证地权让渡的基本实现；“明析地权界限，提高地权效率”的约束，保证地权让渡的最终完成。基于上述论述最后提出了实现地权让渡的具体措施。

　　关键词：农村地权，政府地权，农民地权

　　一、我国农村地权主客体的界定

　　拥有地权意味着拥用对土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权。地权的这些组成部分分割给两个所有者，占有其中50%以上权力的所有者则成为地权主体，占有其中50%以下权力的所有者则为地权的客体。从我国的目前情况来看，对于土地的买卖权、抵押权和继承权无从谈起，地权中的使用权和收益权也不具有完整意义。正在使用土地并不意味着就对土地有着使用权。正常的使用权是受到合约的保护的，土地合约规定土地使用权的期限以及土地使用者取得此种权利所应该承担的义务 (交纳地租)。可见拥用使用权的农民在土地合约的期限内只要他履行了义务，土地所有者就不能收回土地，赶走农民。而农民在此期间可以自由使用土地，如租给他人耕作等。无论自己经营还是转租他人，农民可在此间获益，实现收益权。我国《土地法》规定“土地承包经营期限为30年”，但同时又规定“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”。这就成了很多人在农民 30年经营土地的期限内征地、圈地，从而剥夺了农民本该拥有的使用权和收益权的依据。政府拥有地权的绝大部分，农民只占地权的极小部分，即使这一小部分也是不能保障的。可见，当前农村地权的主体是政府，客体是农民。

　　二、我国农村地权让渡的必然性及渐进性

　　(一)地权让渡的必然性

　　农民拥有地权意味着拥用对土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权。它会极大地激发农民的热情，努力追求个人效用的最大化。没有地权意味着农民没有对土地的长远预期效益，必然导致生产效率下降，农村经济发展停滞不前。纵观我国半个世纪以来的三种土地政策，可以概括为“农民所有、家庭经营的制度农民满意度最高；集体所有、集体经营的制度满意度最差；集体所有、家庭经营的制度，喜忧参半。”“从它们给农民带来的利益来说，农民得益于前者，受害于中者，徘徊困惑于后者。”不难看出地权对农民的重要性，对经济发展的重要性。

　　经济发展和社会进步的客观趋势是城市化，这一点是毋庸质疑的，也是我们所希望见的。其间所产生的大量土地用于城市化的情况亦属正常。一般而言，城市化的核心应该是失地人的城市化，但目前我国失地的速度明显快于失地农民城市化的速度。集中体现为失地补偿不到位，失地保障无从谈起。农民一旦失地，就缺少了必要的生存保障。城市化和经济发展必然要以牺牲农民的利益为代价吗?当然不是。在当前的经济发展阶段尤其不是。那么为什么还会出现如上的情况呢?这是源于地权拥有者对经济发展中利益分配的错位思考。正如上面所言，城市化是以农民的城市化为标志的，而非以土地的城市化为标志。正是利益分配的错位，本来应该给农民的利益却被其它利益集团或其他个人无偿占有了，从而导致了本来同步的土地城市化和农民城市化出现了严重的错位。究其根源，不外乎农民对土地没有话语权，亦即没有地权。没有地权就必然导致农民在市场中的“ 低位”，这也是许多人“圈地”时之所以能够错位分配利益的根本所在。农民成了这一经济链上最薄弱的环节。这样一种情况下，出现农民生存条件与城市化和经济发展相逆的局面就不足为怪了。归还土地的所有权给农民应该是解决这一“错位”的关键。

　　另外，从我国经济发展进入“以工补农”的历史阶段来看，目前是实现农村土地制度转变的最佳契机和必然阶段。

　　历史与现实及经济发展的趋势表明：地权的让渡是保证农民利益、促进经济进步的必然。

　　“决定所有权最优配置的总原则是：对资产平均收入影响倾向更大的一方，得到剩余的份额也应当更大。”这意味着土地产生的净收入归谁所有取决于关于土地的权利的事前界定。由于作为地权主体的政府对地权的收入有绝对的影响力，所以土地收益中的大部分必然归其所有，而农民作为无权客体没有资格参与收入的配置。当矛盾出现时，地权主体(政府)力图通过调整政策保障客体的利益，但无论是2004年的“土地新政”、“土地革命”、“8.13大限”还是后来的“调整‘补偿费”’，虽然在一定程度上限制了官商勾结损害国家利益，但只是改变了开发商与国家的利益分配模式，并未改变农民利益受损的现实。其原因在于这些行为都是地权所有者的内部行为。

　　为何内部行为就不会使真正的利益主体受益呢?作为地权的一个寻租者，政府有为它自己谋租的冲动，即使由于农民问题因土地而严重，但政府由于不可能在产权演变过程中让自己的寻租边际增量为负，所以农民利益不可能得到根本的保证。与此相反，农民由于没有寻租的资格，虽有谋租的冲动，但却无法实现。要改变现状必须让农民具有对话的资格与相应的地位，这样农民可以与政府进行博弈，从而获得相应的土地收益。

　　目前，地权的分配方式实际上是政府对地权的不同部分做出的分配，本来使用权归农民这种地权的分割可以使农民对地权有一定的约束力，应该促进土地资源价值优化。但由于其无法保证，使得这种约束演变为政府绕过价格机制而随意分配土地资源、“攫取”土地价值的一种方式。

　　经济理论也证明不转变地权的主客体角色，农民不能成为完整意义上的地权主体，就不可能让地权的约束机制发挥作用，不可能实现土地资源价值最大化，就不可能改变农民利益受损的现状。