对清代前期政府作用的几点看法*(2)

三、

    管理的概念包括内容广泛，本文不可能涵盖全体，所以这里所谓管理，专指政府对的管理。市场政策是政府对买卖双方在市场交易过程中规定的行为准则。管理则是各级地方政府官员执行中央政府有关政策的过程。应当说，清代前期的政府并没有如现代政府一样，提出若干十分明确的市场交易政策，但是在当时的商品流通中，中央政府确实下达了一些有关的政策、、法规，各级地方政府也进行了管理。①

清代前期政府对市场的管理，主要表现在对牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一种经纪人，牙行是中介组织。他们主要通过中介和为买卖双方服务的活动，向所服务的对象抽取佣金，也称牙佣。政府通过牙人、牙行对市场交易进行管理，所以赋予牙行一些管理职能，如代缴税金，平准物价，监督度量衡，维护地方治安，对往来商人、船户、车户、脚夫施行管理，监督经济活动中的违法行为，以及为各地方政府和各项工作承担某些服务的职能。②尽管在上对牙人、牙行责难的语句频繁出现，以致在政府官员的奏折，各级政府部门的奏章公牍中，也是议论纷纷，但是政府只是严加管束，并未取消牙人、牙行。这是因为，在市场交易中，经纪人是不可缺少的，物价、度量衡需要有人监督，经济活动中的一切违法行为，需要有人管理。对这些事务的管理，如果没有牙人、牙行，则各地方政府必然要设立专职官员，有牙人、牙行代替政府行使这类职能，各级政府自然可以节省许多经费、和时间。如果管理成本指财力、人力和时间的话，那么可以看出，清代前期政府对市场交易的管理成本是很低的。

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    ①  邓亦兵：《清代前期政府的市场政策与管理》，见《中国商业史》第4卷，中国财经出版社(即出)。

    ②  经君健等主编《通史·清代经济卷》(中)，经济日报出版社2000年版，第1311—1352页。

    同样低成本的管理还有对民商。这里把商人分为民商与官商。①政府对于民商推行的是一种宽松的政策，放手让商人在市场上自由竞争。除了收税之外，商人经营什么?价格多少?如何?怎样储存?完全由价值规律来调节，商人自己决定，对此政府没有干预，②所以政府的管理成本是很低的。

    对官商的管理成本则比较高。政府把官商“当作施行”的一种工具，③所以官商应国家需要而产生，又直接为国家财政服务。他们既享受国家给与的经营权，优惠政策，部分直接，又必须为国家财政缴纳更多的税款，即官商以向政府纳税、报效、捐输作为对政府的回报。政府也依靠官商的回报，收回大量资金，使财政收入得到保障。④正因为此，政府必然对官商进行严格管理和控制，尽管政府不是如前代那样委派官员直接经营，是以雇募官商的方式，但这种雇募经营仍然要政府抽出专门机构的官员来执行，使政府投入了人力、资金和时间，所以比起民商，其对官商的管理成本是增加了。

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    ①  经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。

    ②  邓亦兵：《清代前期的民商》，载《中国经济史研究》1997年第4期，第130—144页。

    ③  经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。

    ④  邓亦兵：《清代前期的官商》，载《北京社会科学》1997年第4期，第47—55页。

对商品的管理，则要作具体分析。政府推行官商经营专卖商品的制度，其管理成本也是很高的。如食盐，尽管政府的管理与前代官督商销制不同，是令盐商“组成商帮，或商纲，作为承销盐斤的基本单位，纲头或纲首称为总商，负责领导全纲的售盐业务，并主要负责承包一纲税课”，颇有一点“自治管理”味道，①但仍然可以看出，政府要设立专官专职，并制定专门禁私盐的法律，及对无引销盐者实施刑事处罚的法规，不仅花费时间，而且也要投入更多的财力。再如茶叶，实行专卖制度，政府规定茶引，商人按引运茶，无引者以私茶论处。在茶马贸易停止后，特别是到了道光年间，随着少数对茶叶的需求，茶叶贩运量突破原有的引额，已经很难再沿用专卖制度进行管理了，所以政府放弃了茶叶专卖，比起对盐的管理，茶叶管理成本要低些。

    对其它非专卖商品，政府几乎没有管理，完全依靠市场价值规律来调节，成本自然很低，但对粮食的管理成本则投入较多。政府创建了复杂的粮食流通、供需、储备等制度，地方官员每月都要收集本地区粮价、气候等情况，向中央政府奏报。政府据此进行决策。从实际看，这一制度对解决当时的粮食供需问题，起到很大作用，效益也非常明显。

政府对牙行、民商及大多数商品的低成本管理，效益比较好，使清代前期的商业比以往任何朝代都发展，达到古代社会的最高峰。然而，政府对官商、专卖商品的高成本管理，效果不好，使官商不断破产，专卖商品中出现大量的私盐、私茶流行。究其原因，前者按市场规律进行管理，效果就好，后者没有按市场规律办事，则达不到好结果。对粮食的管理虽然成本投入较多，但也正是按照市场供需的规律进行的，所以效益也比较好。因此，政府是否遵循市场规律进行管理，则是以较少成本，获得良好效益的关键。

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    ①  魏向阳：《康乾盛世的扛鼎杠杆——康雍乾时期经济立法纵横论》首都师范大学出版1993年版，第99—100页。

四、具体制度

    本文以制度为例，来说明政府在制度变革中的作用。①清代前期政府对税收制度有所创新，改变了明代的收税方式和标准。明代商品流通税分两部分，一是向船户收取过往船只费。二是先向船户征收船载商品税，再由船户向商人收取。明代规定商品税是从价计征，也就是将过关商品，先官为定价，颁发定价标准，然后按标准征税。清代一方面是改变计征方式，不再先为商品定价，而是根据商品量计征，即各关先按各商品在当地的贵贱程度、来源，以石、车、斤、匹、件、副、箱、篓、包等商品计量单位，规定应征数目，然后按单位数量征收。另一方面，把商品税改为向商人直接征收，但是征收标准还是沿袭明代按船只所载货物，分四等级征税，这样就出现了一个大问题。以浒墅关为例，绸缎的价值，与豆的价值大不相同，却以同一标准，按船只大小征税。又如对船只和小贩征收的豆税，小贩按每石七分纳税，船只按大小纳税，平均每船每石只纳二分六厘，显然是极不合理的。

    那么这种制度是如何改变的呢?先是康熙年间管理浒墅关的官员桑格提议重新规定标准，但建议被户部驳回。三十多年之后，另一位管理浒墅关的官员高斌再次提出改革意见，得到主管部门的批准，征收改为不论船只或小贩一律按商品量征收。由此收税制度的问题进一步引起中央政府的注意，并对当时建立的每个税关进行重新审核。其中以粮食为主的各关，大部分都改为计石征收了。

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    ①  邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》2003年第3期，第153—168页。

政府对商品税的改革，使不同种类的商品，按照不同的计量单位征收，更显公平合理。而且对每天通过数以千百万计的船只来说，每船装载的商品各不相同，以货物论数按计量单位为标准征收，注意到了商品价格的浮动水平与征收标准的关系，所以也可以说清代前期政府商品流通税制度的变更，是以市场机制为基础的，无疑是前进了。但是这种有效的改革至嘉庆、道光时期就停止了。其它方面的有关制度，在清代前期也有所创新，应该说，政府在其中起到主要作用。

与此同时，政府的税收制度也存在缺陷。各税官在征税时，根本不按中央主管部门颁发的条例法规执行是一个普遍现象。造成这种状况的原因之一，是各关税制在调整中，有一个最常见的事实，即政府增加各关的税收定额，但不改变税收标准，物价上升，税收标准不变，税率降低，致使税收实际数量减少，不能完成政府规定的定额。这种低税率使整个税收制度产生了问题。按中央规定的征税标准征收，不敷定额，所以各税官常常私自更改标准，增加税收数量。原因之二是船户针对量船收税的特点，改造船只，加大载运量，偷漏税增加，也使实际税收数目减少。而且政府规定的标准，不能随物价浮动而及时改变，税收总额减少，使税官们的薪俸、管理关税的各项经费，都产生不足。因此，税官就用私自增加收税量的办法来补充缺额、缺款。这就形成在中央颁发的征税标准之外，又产生了法外法规，中央规定成了空架子。虽然顺治、康熙、雍正、乾隆四个时期政府都依据现实更改了税收标准，但修改跟不上实际变化，更何况嘉道时期没有再改变，这就使得税官根据自己的意愿，苛索商人，增加收税，年年相继，使商人的实际税负比政府规定的加重了。