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论清末农业政策的近代化趋向

2013-10-16 01:17 的发展从根本上说取决于农业领域中劳动生产力的提高和农业劳动者个体自主活动能力的增强。但在一个只有治乱循环、王朝更迭的中，农业因生产要素和技术缺少明显变化而陷入到一种被称之为“特殊类型的经济均衡状态”中。在此种情况下，政府作为转型时期制度创新方面最具优势的社会组织，对于社会进化和“均衡状态”的打破起着十分重要的作用。因为政府是一个“超级企业”，“它能通过决定影响生产要素的使用。……它可以强制规定各种生产要素应如何使用。”［1］（P22）晚清新政期间，中国作为一个近代化进程中的“后来者”，正是在内外多种压力的驱迫下，政府开始了建立现代—的努力，试图通过强化和扩展国家权力来有效地实现其对社会经济的改造和直接干预。为达此目的，清政府在变革行政体制的同时，提出了包括农务在内的“振兴实业”政策，并由此出台了一系列与兴农有关的法令。所有这些“行为规则”作为来自于政府方面的“强制性”制度供给，对中国农业的近代转型起到了前驱先路之功效。本文拟对此略述之。


一、政府农务行政机构的专门化


从社会的角度来考察，国家的某一项新经济政策的出台和行政机构的嬗变，其始发动因不是一般的经济矛盾，而是被社会广泛发觉的整个国民经济的矛盾。晚清时期，尤其是农业生产，伴随着国内的增加，天灾人祸之频仍及国外西方商品经济的冲击而日趋衰败，最终致使民生日蹙。在此种情况下，以田赋为收入主源的清政府遂陷入了国用匮绌的窘境，“言常用则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵”。［2］（P6）罗掘俱穷的经济危机与社会外部生态环境恶化的交织，驱使许多“以天下为己任”的有识之士不能不对洋务时期形成的“重商思潮”进行反思，去重新探寻经济发展的内在，再加上西方农学新知东渐的催生及对多年来中外商战效果的感悟，使他们在不怀疑业对于国家利益固有价值的前提下，重新体认到农业的经济和社会价值，故而形成了新形势下的“农本意识”，强调农业是中国的立国之本、富强之道。1897年，张謇在《请兴农会奏》一文中指出：立国之本不在兵和商，在于工与农，“而农为尤要。盖农不生则工无所作，工不作则商无所鬻，相因之势，理所固然”。［3］（P13）无独有偶的是，1898年4月，张之洞也上奏称，富国之道“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国之根本”。［4］（P1285）当时诸如舒尔茨语。他认为：“传统农业应该被作为一种特殊类型的经济均衡状态”，其核心问题是生产要素和技术条件长期以来缺少明显的变化（见［美］西奥多·Ｗ·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》，商务印书馆１９９９年版，第２４—２５页）。就此而言，当时中国的农业生产状况极类似于此。人们普遍认为中国的现代民族—国家建设始于清末新政时期。它的创立有两个表现：一是国家行政力量的强化；二是对传统社会—经济的改造，以培植“不断增长的国民经济与民生体系”。从这两点上来看，清末农业制度上的近代化趋向，从一个侧面体现了清政府建立现代民族—国家的努力。依据诺思关于制度的定义，价值观念、、意识形态等都应是制度的构成部分。按照契约的化的程度来理解，这些虽然只能算是一种“非正式的制度”，其远没有国家规定的“正式的制度”，即被社会所认可的、进化所形成的规则，具有影响力和权威性。但是，意识形态作为一种行为方式，它可以通过提供给人们一种“世界观”而使政府的行为决策更经济、更合理与更公正（参阅道格拉斯·Ｃ·诺思著，陈郁等译，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店１９９４年版）。同时它也可能与政府的制度安排发生冲突，阻碍经济运转，使交易上升，引起制度安排失效。由此可见，社会转型时期，人们的价值观念、意识形态对政府正式制度的形成有着相当大的影响作用。此类的言论俯拾皆是，不一而足。从这些如出一辙的话语中，不难看出，“思变”时代人们在产业结构的安排上已经形成了一种新的共识：以农为本，农工商一体化经营的理念。不过，需要强调的是，此时人们所言的“以农为本”之话语和旧时官方倡导的“农本”思想已大异其趣，并非是简单地推崇传统的小农生产方式，而是将农业作为国民经济基础的意义上来论述，视作为提供原料的部门。因此，从这一角度而言，人们的这种共识显然是在逾越传统社会的“重本抑末”之定势，打破农工商产业间壁垒界限后的理性产物。
一般说来，意识形态与制度之间的关系极为密切，它对制度的形成与嬗变具有基础性的作用。而观念作为意识形态的核心，它的更新无疑是一切制度变革的前提与先导。清末为数不少的士人正是在这种农工商一体化经营的新产业理念驱使下，开始劝谏政府，希望凭借国家政权的垄断地位和其低廉的社会成本来确立“理性化”的官僚体制。具体到农业方面，就是要求肇建专司农务的行政机构，推进中国农事生产的进展。1901年9月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联名上奏朝廷说：近年以来工商业均有所发展，“惟农事最疲，有退无进……今日欲图本富，首在修农政”。［5］（P4758—4759）此种考虑之下，他们要求在京城专门设立“督农课桑之事”的农政大臣，并“立衙门，颁印信，作额缺，不宜令他官兼之，以昭示国家敦本重农之意”。［6］（P45—46）1902年晋抚岑春煊、直督袁世凯也分别奏称：“农工为商务之本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力”，故中国应向这些国家学习，“尤注意务农，专部统之。”［7］（P852）臣僚的吁请，财政之短绌，使清廷中枢的价值观念也发生了转向，意识到“农工商业为富强之根本”。因而，1902年谕令特派大臣“专办商务”，且责成各地督抚“及时振兴”农工要务。同年10月，奉命外出欧美日本考察商务的载振归国，向清中央提出设立商部，以官权加强对全国农工商各业的统一擘划。1903年6月，南洋华侨张振勋上书称：现时政府财力竭蹶，国库空虚，其能凑集巨资，承办一切者，惟仰赖于商；农、工、路、矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之利。在诸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初设专门性的产业行政机构—商部，地位仅次于外务部而列其他各部之首。商部内分设保惠、平均、通艺、四司，分别负责农、工、矿、、财政等事宜。其中“平均司”为专门执掌与农业相关的如“开垦、农务、蚕桑、山林、、树艺、畜牧一切生植之事”的“农政机关”。［8］至此，清中央有了以筹划发展农业为旨归的统一领导机构，从而为农业改良的制度化铺平了道路。同时，商部将农业纳入其管辖范围，并对其职责做专门化、具体化的界定，显示出农业问题得到政府前所未有的重视；而且也表明国人的农业生产开始走出自然经济的藩篱而面向，要求农业为商品的生产、流通服务。
事实上，商部问世之后，也正是“以该部章程中有农务之条”为由，力图在政府近代农业经济计划中充当支配者的角色。为此，一方面调整农业政策，积极从事于整顿全国各地及各项农事。如在1903年11月，奏请政府“振兴农务”，提出“清地亩，辨土宜，兴水利，广畜牧，设立农务学堂、农事试验场”等项具体措施，并“通饬各省举办”，以发展近代新型农业；［8］另一方面又着力于进行地方行政机构的变革，奏准中央在各地设立商务局，作为商部在地方的分支和可靠的支持机构，以形成新式的权力运作网络。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商务议员数名，“悉