论清末农业政策的近代化趋向(4)
2013-10-16 01:17
导读：余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的６年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。 放垦面积
余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的６年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。
放垦面积增大及政府奖励公司政策的推行，最终带来的经营方式的重大变革，即农业垦殖公司的萌发与壮大。近代中国农垦公司产生于19世纪末的维新运动时期，但当时农业公司的数量极少，规模也甚小。新政期间，政府的鼓励垦荒政策为农垦公司的建立提供了土地资源这一先决条件，加之各级政府对私人集股开设垦殖公司的扶持与奖掖，故从1901年起，规模较大的农垦公司、大型农场则层现迭出，除少数边远地区外，绝大多数省份都有所开办。据不完全，到1912年止，全国范围内的农垦公司已有171家，资本总额6351672元。另据汪敬虞先生的分析，当时公司的实际数字“可能还要大大超过”于此。［22］(P231)由此可见，制度激励下农务垦殖公司的进展之速。这些集资商办的农垦公司，规模大小不一，资本额多在10万元以上，最高的多达100万元，最少的也有不足千元的。经营方式多种多样：有公司统一雇工生产的；有公司在统一垦殖计划下将土地以“招佃条约”的形式租给佃农或包工头进行生产的，同时公司在作物品种的选择、生产及农事改革等方面有着决定或作用；还有将垦熟土地出售的。尽管如此，但其已明显有别于传统的小农耕作或租佃经营，或多或少地带有性质或大农经营的色素。而且更为重要的是，其生产取向是“外向型”的，即以需要、获取盈利为目的，接纳与引进了新式农业，生产过程中采用西方先进的生产技术，这也就与小而全、讲究自给自足且“世代使用同一生产要素”的传统农家生产迥然不同，是近代以来自然解体的一个继续，代表着晚清乃至近代中国农业发展的新趋向。
四、结语
“制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一”，制度是“包括各种不同的活动、结构以及具体活动的
规章制度”。晚清最后十年，中央和地方农业产业机构、组织的变化，及由此而实行的一系列扶持和鼓励农业发展的政令、措施，在某种程度上可视为一种政府“规定了特殊的比赛规则”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作为过渡时代执行经济功能且为农业转型提供服务的制度，从客观上言，对中国农业的近代化产生了一定功效。首先，就机构设置而言，“功能专化”的农政机关开始挤入政坛，有力推动了农业产业的近代化。新政期间，清政府在中央部门方面对先前的“六部”进行裁汰归并，先后设置了商部、农部，下辖专司农务的“平均司”或“农务司”，冲破了传统社会以人身控制为主的格局，使旨在改良、振兴农业的行政机关首次进入中枢部门。地方上与之相应的农政局、农务局和农务联合会、各级农会等以兴农为职志的职业团体大量地涌现。这样，在全国范围内初步形成了一个纵横相系的农务网络。它的出现，一方面改变了以前各部间职权重叠及户部的“虽有农桑、屯垦、畜牧、树艺各项，然皆由旧制，沿用虚名，农垦之如何经营，树艺之如何兴办，不顾问也”［8］的状况，使新设的农政机构分工明晰、职责更专；另一方面分解细化了地方机构“一身而兼数任”的景况，缓解了地方官因“多重兼职”、“职责不专”而带来的精力分散、穷于应付的弊端。
其次，清政府颁行的诸多兴农政令及制度供给，或多或少地改变了世人心态，形成了重农社会氛围，引进了先进的生产要素，驱使了传统的“封闭性”农业向近代“开放性”农业的进化。对乡村社会而言，接受新知识被认为是社会改造过程必不可少的第一步。为此，新政期间，清廷以谕令形式开始了制建设，其中涉及农务的经济法规达十项之多，内容涵盖兴学育才、改良品种、引进新技、推广农会、奖励发明、辨别土质……等。诸多法规为兴农提供了制度上的保证，社会上也因之形成了重农的氛围，“由是国人耳目，崭然一新。凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”［8］其最终加速了近代新生产要素向乡村社会的蔓延。据统计，至1911年，新型农具如洋犁、刈麦器、播种机及国外良种为不少地方使用；化肥进口达761519担；垦荒73731425亩，与相关的学堂、公司、局厂等共计1115处。［12］（P11241）此外，尚有不下数百种的西方农学著作如《农作病》、《种植学》、《农艺化学》等被国人译介。所有这些都以不同方式从不同角度增强了乡土中国的近代性，促使了农业生产与社会的近代化。
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再次，清政府的制度供给昭示了国家在组织和发挥生产方面的职能发生了转化。在此之前，国家在农业方面的功能除了“地垦广”、“赋入多”外，几乎毫无政策可言，因此，生产者是在“无”的状态下，靠代际间的经验传承及世代使用的、畜力等“冷农具”为基础进行生产，农业生产是一种缺少变化的“传统农业”。而以清末新政为起点，政府的各项兴农措施打破了农业生产的封闭态势，引进了许多新的生产要素，并且开始注重对生产过程中劳动者的教育或培训，加大科技的投入及对大型农机等“热农具”的使用，从而使农业发展得以在政府的政策指导下进行，这不能不说是一种质的变化。尽管说这在当时尚属于起步阶段，对其产生的社会功效不应做过高评价，但由此至少可以说明20世纪初期，国家在组织、发挥农业生产方面的职能已经开始进化，同时政府的制度供给使得中国的传统农业向近代农业迈出了艰难的一步，许多地方已初步显露出近代农业的曙光。
不过，需要注意的是，制度作用的发挥，需要一个强有力的政府权威及国家作为支持，而这两点在清末可以说是都不存在的。晚清最后十年间，中央权威的衰落，使得法规推行困难；清廷财政困难、资金短缺，限制了国家的经济活动及制度执行的交易费用；最后加之所制定的实施计划不完善，如对最根本的土地制度毫无触及，且功能也不健全，致使政策法规的贯彻实施“有保护无监督”，亦易偏失。三者结合制约了清政府农业政策作用的正常发挥。
不管怎么说，清末新政期间，清统治者所制定的各项农业政策，显示了政府在政策制定的目标和视野上发生了根本性的转变。这一转折，一方面标志着国家干预经济方式的改变；另一方面也预示着国家在组织和发挥农业生产方面职能的进化，是国家对农业近代化的开端，符合时代之需要，因而构成了中国农业经济近代化及农业经济制度近代化的重要一步。特别是在此过程中尝试借助法制、经济及行政等手段建立国家对农业经济的宏观，在开启了农业发展的制度化先河的同时，也为后来政府的农业经济制度建设提供了可资参考的蓝本。
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