对清代前期政府作用的几点看法*(3)
2013-10-19 01:11
导读：论 在清代，中央集权是国家政权的形式，专制体制是国家政权的本质。政府则是专制体制下执行权力的机构。清代的政府以皇帝为首，由朝廷中央各部大
论
在清代，中央集权是国家政权的形式，专制体制是国家政权的本质。政府则是专制体制下执行权力的机构。清代的政府以皇帝为首，由朝廷中央各部大臣、及各地方官员组成，行使国家权力，其职能是巩固王朝的统治，维护秩序与安定。政府为了达到、军事、目的，制订制度，提出政策，进行，都很难离开。尤其一些政策落实的结果，总是体现在经济方面。政府的各种职能又是相互关联的，经济作用很难与政治、社会和军事作用分开。如果说政府制订了某些商业制度、政策，并进行了管理的话，其目的也首先是为了国家的财政需要，其次是稳定社会，减少和避免民间冲突。很难说政府为商品流通，为民众利益，提供什么服务，并象现代政府那样，提出若干十分明确的交易规则，制订管理商人的办法，制订符合时宜的各种制度。
然而，从实际情况看，又不能说政府没有为商品流通制订制度，提出政策，进行管理，尽管不能与国家的政府作用相比，因为两者有本质的区别。政府在商品流通中的一些制度和政策，可以肯定地说，在当时的条件下是必要的，也是顺应市场经济发展的，说明政府对商品流通的政策、管理起到一定的积极作用。
专制体制有统一和高效率的优点，一道谕旨下来，各地方政府都按照做，说改就改，不许不改。当然各地方的具体制度并非一样，政府是根据各地区的不同情况进行规定的，所以清代前期具体制度的创新，是政府强制性结果。当时的专制体制是以私有制为基础的，政府对私营经济并不过多干预，甚至还有一些保护措施，无形之中降低了管理。一般来说，制度创新和决策过程中，专制政府也并非是皇帝一个人的独裁，尤其对经济事务，先是监察机构官员提出疑问和意见，然后由中央各部官员、或各省官员进行讨论。这些官员往往都结合管辖区的具体情况，提出解决办法，最后由主管部门汇总，向皇帝报告，经皇帝批准执行。正是通过这一过程所产生的政策、制度，因地制宜，因时制宜，因势制宜，具有较强的可行性，增强了政府管理的能力，也正是由于清代前期专制政府的权力集中，各方面的职能权力随之加强，使得有关商品流通方面的许多具体制度得到创新。
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值得指出的是，专制政体本身的局限性，限制了政府在商品流通中发挥更大的能力。专制政府缺乏有效的社会制约，没有独立的权力中心牵制政府，致使中央政府在商品流通方面的职能权力过于集中，从而产生了许多政策性失误。由于政府的政策、管理、制度违背市场规律，落后于时代，从而使管理成本增加，管理商品经济的能力受到限制。清代前期政府建立的盐垄断行业，在建朝初期曾有利于增加财政收入，但经过相当长的时间后，则显示出固有的弊病，而且不能用的方法治理，只能依照市场规律来调节。根据当时形势，政府本来可以象对铜和茶一样，改变盐的销售方式，但政府固守旧制度，最终形成私盐流通越来越扩大，以致官盐难以占踞市场的局面。随着物价上涨，政府本来可以不断调整各关税则，使税则更符合客观实际，而政府对这些违背市场规律的旧制度，不敢越雷池一步，放弃了改革的机会，削弱和限制了自己管理商品经济的能力。对于接近实际，能抓住制度缺陷的基层官员提出的创新意见，中央主管部门多以政治原因为由驳回，显然，中央主管部门过多考虑的是与政治有关的事情，并未从经济角度，重视市场规律，致使一些制度的改革推迟了多年。权力过于集中和权力缺少监督是产生这些问题的重要根源。
政府对商品流通的一些管制和某些制度缺陷，扭曲了社会资源的配置。因为皇权为主的国家利益在中国高于一切，社会资源也首先满足国家财政的需要，致使国家富足，百姓贫穷。这种制度缺陷为官员贪污，商人偷税创造了条件。例如在垄断行业中，政府建立管理机构，使一批官员直接介入流通过程，参与买卖。在制度中，税官可以根据实际情况，自行决定税则标准等等，这与政府决策的目的和思维方式也有关系。政府往往以维护统治秩序、社会安定为目的，以商民纳税“习已为常”，而且“沿续已久”等为词，怕改革生乱。其实清代前期商人闹事的情况比农民少得多，怕乱是没有道理的。政府的思维方式常常因循守旧，缺乏创新精神，对进一步改革制度很少考虑。可能正因为此，反而给实际工作的官员留下了比较大的利用权力的机会，使他们可以根据实际情况，自行决定。有人说，一个好的制度可以使坏人变好；一个坏的制度可以使好人变坏。这从某种角度说明，人订立制度，制度又改变人、影响人，所以不仅订立制度本身是十分重要的，而且这个制度要与时俱进，不断改革，也是不可忽视的问题。对此，最能发挥主导作用的就是政府，也可以说政府管理经济，最重要的就是建立一个符合实际、切实可行的制度，并根据实际情况不断变革这个制度。同时，还应该从立法和执法方面着手，减少官员的自由裁决权。
本文来自中国科教评价网 政府的制度创新来自于实践和经验，而不是理论，所以很难在理性的下进行。政府管理经济，是头痛医头，脚痛医脚，依靠实践经验，进行制度改革。这与政府的官僚制度有一定关系。政府通过科举取士，用很少的成本聚集为其服务的人才资源。“学而优则士”，使相当一部分知识分子去作官，这是他们实现人生价值的唯一途径，所以他们的兴趣不在研究学问方面，而且政府也不看重学术研究。另一方面，专制体制对中央政府各方面的事情缺乏透明度，政府管理经济的情况，学者们很难了解，不具备全面研究的条件，没有理论是可想而知的。同时期西方国家的学者，已经创造了一些相关经济理论，但是当时的政府固步自封，不参考外国的理论与实践。例如乾隆皇帝对关税与粮食价格的关系很关注。他简单地认为，只要关税低，粮食价格就会下降，所以在乾隆七年(1742)，他推行征收米粮税的各关全面免税的政策，这期间有些官员提出不同意见，都被乾隆驳斥。但到了十三年，粮食价格上涨如故，于是在省级以上官员中，展开了粮食价格上涨原因的讨论，虽然提出了一些问题，也不能说不对，可是没能象英国、家洛克那样从理论上探讨解释，没有对关税与粮食价格的关系进行深入研究，正是缺乏理论指导，试验失败，二十三年各关重新征收粮税。总之，清代前期对于政策、管理、制度等有关经济制度①的创新关键在政府，而并非由于外国入侵没能完成。
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① 这里所指的制度是广义的制度。
[作者简介]邓亦兵，长期从事清代前期商品流通史的研究，参加《通史·清代经济卷》(经济日报出版社2000年版)中卷的，是主要执笔者。另有二十多篇
，分别发表在《中国经济史研究》、《中国史研究》、《研究》等刊物上。近年来主要研究清代前期政府在商品流通中的作用问题。
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