试析土地资本化为核心构建农村社会养老保障制(3)

　　(二)对因城市建设、国家重点工程等公益性土地征用的失地农民进行合理的补偿，除住房重新安置外，还应包括对劳动的城镇就业的技能培训，以及为有关家庭全体成员提供养老等社会。有关费用均应由土地征用后“招拍挂”出让的土地收益来支付，即一般人讲的“以土地换社保”的形式。而对非社会公益性质的土地征用，则应考虑尽快开放集体土地市场交易市场，直接由用地单位与被征土地的乡村集体进行“招拍挂”等方式的交易谈判，以确定合理的土地价格。当地政府则退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市场交易规则、监督有关交易、谈判活动依法进行，使之符合土地利用规划、用地年度计划及土地市场的其它要求。政府从农村集体出让土地的收益中收取交易税，并为用地单位办国有产权证书及用地协议等。政府应规定集体土地征用收益必须按一定比例为失地农民办养老等保险，或直接从交易土地的收益一次性提取一定比例作为社保基金，以体现“以土地换社保”的原则。政府由征用等手段转为交易中介性质，通过市场方式达到建设用地的集体所有权转变为国家所有权，并从中获取一定的土地收益。有的专家和地方提出的等用地采取农村集体土地入股企业的方式则不太妥当．因为企业经营有很大的风险(如发生企业亏损或破产的情况)，收益的取得有周期，以及企业的资产转移、积累再等问题，不可能为农民提供社会保障和发挥保障作用。

　　(三)进一步开放农村集体土地的资本化运作经营的范围，使之由不合法到合法并规范管理。目前各地，尤其是大城市周围乡镇、度假地的农村集体或个人利用集体土地和宅基地进行房地产开发，形成了数量不少的所谓“小产权“商品房，再进行出租或出售，其价格低于用国有土地的房地产商开发的商品房(即“大产权“商品房)。“小产权”商品房虽然不符合现行土地管理法规要求，但又是客观上普遍发生的事物，实质上是农村集体经济组织对非农用土地的资本化运作，是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者(政府)对土地收益的博弈结果。事实上，我国城市中广泛存在机关事业单位利用自己占用的国有土地修建廉价的“集资房”及“经济适用房”等情况，其价格也是低于市场上出售的商品房的价格，可见政府在国有土地利用的管理上也并不规范。目前有关部门对于农村“小产权”商品房在管理上是禁而不止，各级地方政府也无从入手加以妥善处理。其解决办法可考虑为承认其合法性，但严格限定只能在现有的农村非农用地(如农民宅基地、废弃的乡镇企业用地、用地等)上开发：也可通过土地开发整理使乡村居民点集中的方式，在节约出来的集体产权的宅基地上进行集中开发。要加强管理和监督，对占用耕地的违法行为进行严惩。政府可明确规定对过去和今后开发的“小产权”商品房补收、征收土地占用税和高额的房产交易税，专项用于土地开发资金及农村社会养老保障基金的筹集，从而为国家开辟一大税源以充实城乡养老基金。

　　(四)对广大留地农民家庭，要通过建立土地租赁合作社等方式，结合产业化经营，以“公司+合作社“方式将耕地等作为股份投资，获取土地股金收益：也可由农户与产业化公司签订土地租赁，收取土地租金。出租土地的农民既可在当地农业公司中作农业工人获取收入，也可外出务工，获取务工收入。在一部分农户彻底离土放弃承包地的基础上，扩大部分种植专业户的土地经营规模，使之家庭收入显著增加。只有在广大农户财产性收入大幅度增加的前提下，才有可能实行‘个人缴费、政府补贴、集体补助”的农村养老保障模式。

　　(五)大力发展“农家乐”等乡村休闲旅游业，发挥农业土地等资源的生态、和功能，创造社会财富。积极鼓励有条件的留土农村家庭利用庭院、自留地及周围的林盘、果园等农用地发展家庭第三产业，使农村土地获取资本化的收益，促进新农村建设健康发展。在新农村建设中，不能按照过去用集体土地办乡镇企业的方式在农村发展工业，为农民争取土地收益。工业布局有其客观规律，如区位条件等对生产制约很大，农村或农民自己办工业，其土地利用必然是低效率的；乡村发展工业还有“三废”排放、处理不力的污染等更严重的问题难以解决。

　　(六)大力推行农民工的基本养老制度，实行有利于双向接承、跨地区自由转移的模式。农民工是一个特殊的流动性很强的社会群体，其去向具有不确定性。他们中的一部分会留在城市定居，但也有很大一部分会回到农村，据，四川一些劳务输出大县20多年来，只有5％左右的农户彻底离土，全家迁移到了城市和城镇，其余大部分仅有部分家庭成员彻底脱离农村。因此，他们在城市就业缴纳的养老保险费要考虑今后同城市或农村社会养老制度的对接问题。其保险办法也有相对的独立性，不可能在短期内实现“城乡一体化”。我主张以放弃家庭的农村集体承包土地和宅基地为界定标准，彻底放弃的即转入城市的体系；如返回农村的转入农村的体系。

　　上述实现的土地资本化为核心和政策设计的思路的优点在于：不需要改变我国城乡土地公有的基本制度安排(有的专家提出的“土地私有化”和“土地国有化”的激进模式都属于层次的制度变革，目前根本没有实行的可行性)，从各方面扩大了农民、集体经济组织和政府的土地收益水平，使集体土地产权实质化和实行资本化运作，全面提高农村土地利用效率，从而启动农村家庭经营的内在活力，使农村养老等社会保障制度建设落到实处。如此，我国广大的现有农村集体土地利用的效率将大幅度提高，产生出巨大的社会财富和实现增值，为建立广覆盖的有相应较高保障能力的农村社会保障制度提供非来源的资金支持。这一制度可使经济发达地区的农村家庭收入来源增加，使经济落后地区可得到更有力的转移支付以加强农村社会养老保障能力启动农村和农民的经济资源潜力。总之，以富民为基础来建设农村社会保障制度才是根本性的选择。