试论新型农村养老保障模式的基本架构

　　关键词:农村养老保障　家庭养老　基本架构

    论文摘要:本文针对中国农村养老保障制度改革中出现的直接套用外国经验和存在的问题，提出必须立足于体制、经济实力和传统来创新中国农村养老保障制度模式。即以家庭家族养老保障为主线，建立家庭家族养老资源的纵向风险分散机制，形成一种内源式生长的农村养老保障体系，并通过建立新型农村养老保障体系反思城镇养老保障体系，最终建立起逐步由农村养老保障向完善城镇养老保障扩展的中国特色养老保障制度模式。

    不同农村养老保障制度基于不同的政治体制、经济实力、文化传统等因素各有差异。中国农村养老保障制度模式如何构建是当前中国面临的一个重要课题。中国农村养老保障制度不能简单地模仿西方发达国家的养老保障模式，而是要在借鉴各国成功经验的基础上，立足于自身的政治体制、经济实力、文化传统进行创新。

    一、现行制度框架下农村养老保障模式的基本走向

    长期以来，中国农村一直依靠传统的家庭养老方式进行养老，农村老年人养老保障是中华文化的传统，但仅仅是一种非正规制度，而不是一种正规制度。改革开放以来，特别是从20世纪80年代中期以后，我国开始在经济相对发达的地区进行农村养老制度改革探索。1991年民政部在山东烟台进行农村社会养老保险改革试点，并在试点基础上制定出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则，随后在全国各地铺开改革试点。农村社会养老保险试点工作是在我国实行社会统筹与个人帐户相结合的制度框架下进行的，但是，由于受经济发展水平、制度文化条件、社会习惯等方面的制约，改革试点的效果并不理想。到1998年，全国仅有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数只有8025万人，参保人数的总体覆盖率不足农村的10%，而且覆盖率在近年还有下降趋势。以云南省为例，“十五”期间的前三年，累计参保人数分别为136万人、136. 8万人、133. 21万人，年增长率分别是0. 7 %、0. 6%、一2. 6%，这些数据表明:2001, 2002年参保人数有小幅增长，说明只有部分农民新参保，2003年个别县区清退了3. 87万人的养老保险基金，出现了负增长。显而易见，推行农村社会养老保险制度改革的难度十分巨大。

    在全面建设小康社会，加速推进现代化建设的前提下，妥善解决中国农村养老保障问题的重要性和必要性已经不言而喻。然而，我们认为，当前我国养老保障制度改革存在一个值得深思的共性问题，即从城镇到农村都一直试图直接借鉴外国的经验和模式，简单的运用“拿来主义”办法，甚至是采用直接“套用”方式。这种做法不符合我国养老保障制度创新的制度文化条件，出现“水土不服”，使改革成为“嵌人型”的模式，表现出两个套用:(1)城镇社会养老保障制度改革单纯套用国外模式。从世界范围来看，社会基本养老保险制度一般分为两类，一类是社会统筹，另一类是个人帐户。前者主要是发达国家采用，后者主要是新加坡和智利等国采用。我国试图把两者结合起来实行“统帐结合”模式。这无疑是一种创新，但是也有单纯套用国外模式之嫌。(2)农村养老保障制度改革又想套用现行城镇养老保障改革的模式，从而把农村养老保障简单化为大力推进“农村社会养老保险”。社会各界对农村社会养老保险的性质有不同看法，有的认为它是一种低水平的农民养老储蓄积累;有的认为是政府引导下的农民自我保障;有的认为是一种商业保险。尽管观点不统一，但是，大部分人还是主张现行制度框架下农村养老保障模式的基本走向是:逐步向扩面为主的城市社会养老保险制度靠拢。这种基本走向在下图A中表现为农民保障特别是失地农民和农民工(图A中的虚线所示)直接压向城镇保障体系，不断增大本来就有风险的城镇保障体系的风险度，而对纯粹的农民本身的养老保障问题研究不多。

根据社会保险制度分析相关研究成果，我们认为，必须从制度、文化角度深人探讨和研究中国农村养老保障问题，从发扬中华传统孝道文化出发，重新审视我国的农村社会保障制度改革，才能提出我国农村养老保障新模式。

    二、现行农村养老保障模式基本走向的问题分析

    从上述分析的基本走向来看，现行农村养老保障模式存在三大问题。

    1、城乡分割的二元结构社会保障制度的划分，加大了推进农村养老保障制度改革的难度。

    新中国在1949年成立以后，我国政府就为城市企业职工和机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险制度为核心的城市社会保障制度;在农村则实行家庭保障为主，社会救济为辅的农村社会保障制度，形成了典型的城乡二元结构社会保障制度。李迎生所著《社会保障与社会结构转型—二元社会保障体系研究》对我国独特的二元社会保障体系的形成、变迁和改革问题进行了开创性的研究，提出走城乡整合的社会保障体系道路。而且，我国未来城乡整合的社会保障体系的基本特征是“以社会保险为核心的、多层次的、覆盖城乡全体国民的、社会化、责任主体多元化、保障层次多样化、法制化、职域保障与地域保障相结合的现代社会保障体系”。作者强调使用“整合”而不用“统一”，意指不必要亦难以实现完全统一的面向不同从业者的社会保障体系，并把这种整合模式称之为“有差别的统一模式”。以此为代表，我国社会保障界普遍认为今后改革的方向是走城乡一体化的社会保障模式。我们认为，要实现城乡一体化，仍然隐含有向城镇社会保障模式靠拢之意。其改革的基本路径是农村社会保障与城市社会保障制度的统一或并轨。此种改革办法不符合我国农村的实际，改革无法正常推进。

    2、农民工的大批涌现，而把他们统一纳人城镇养老保障体系将促使城乡二元结构出现严重偏态，给城镇养老保障制度加大了压力。下图B显示了这种走向。

    众所周知，随着经济体制改革的深人和城乡结构的改变，我国社会中出现了一个值得关注的农民工这个特殊的社会群体(见图B)。有关研究表明，“农民工是从农民中率先分化出来、与农村土地保持着一定经济联系、从事非生产和经营、以收人为主要生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员”。我国目前的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。据不完全，进城农民工约有9, 400多万人，乡镇企业职工约有13, 300多万人，失地农民约有3, 500多万人。三者合计约有26, 200多万人。关于这一群体的出路，国内的大多者都主张纳人城镇养老保险体系(如图B)，农村养老保险模式全面向城镇养老保障模式靠拢，导致了城乡二元结构偏态。