农村基层民主建设的新课题(1)

——对村委会直选后有关 问题 的思考

    党的十五届三中全会指出，扩大 农村 基层民主，实行村民自治,是党领导亿万农民建设有 中国 特色 社会 主义民主 政治 的伟大创造。近年来，各地农村以十五届三中全会精神为指导，按照新的村委会组织法，相继进行了村委会直接选举，把我国农村基层民主建设扎扎实实地向前推进了一大步。但是也应清醒地看到，对于村民自治来说，直选只是万里长征迈出的第一步。直选之后农村基层民主建设还面临许多新的课题。如果后续工作跟不上，甚至一选了之，不仅直选成果难以巩固，村民自治也将成为空谈。因此，加强对直选后新情况新问题的探讨和 研究 ，切实做好直选后续工作，显得相当迫切和重要，

    一、适应社会角色的转换，准确定位村委会与有关社会主体的关系应该看到，村委会是在党的领导下，由群众自己组织起来，在国家法津和政策规定的范围内，管理本居住区政治、 经济 、文化和各项社会事务的农村基层自治组织，其性质不同于建国初期的行政村、人民公社时期的生产大队及80年代以后少数地方出现的村公所。因为这些均是乡镇政权组织的延伸，带有一定的“准政权”性质。社会角色的转换必然引起社会关系的重组。我们应自觉顺应这一变化，打破传统思维定势，准确定位有关社会主体与村委会的关系。从当前农村实际看，关键是引导有关方面处理好下面两对关系。

    一是处理好乡镇政府与村委会的关系。乡镇政府是我国政权的最基层组织，而村委会是群众自我管理、自我 教育 、自我服务的基层群众性自治组织，不属于政权组织序列，两者之间并非行政组织内部领导与被领导的关系，而是工作上的指导与被指导关系。按照村委会组织法，乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，村委会协助乡镇政府开展工作。这就要求我们在处理乡镇政府与村委会的关系时，不能穿新鞋走老路，像过去对待行政村、生产大队那样搞上对下的行政命令、而应切实改进领导 方法 ，准确把握"指导"的内涵和尺度，坚持有所为有所不为。所谓“有所为”，就是依法指导、大力支持和热心帮助村委会工作，从政策上、 法律 上、目标上、方法上对村委会工作提出指导性意见，并运用多种方式对村委会工作进行有效引导，使之向预期的方向 发展 ，所谓“有所不为”，就是充分尊重村委会的自治权利;对属于村民自治范围内的事情不要采取自上而下的行政手段去包办或具体干预。当然，对村民自治不能片面理解为无政府的自治，村委会应自觉尊重和接受政府的管理与指导，积极主动地协助政府开展工作；乡镇政府也不能“无为而治”，而应切实担负起宪法赋予的“管理本行政区域内的行政工作”的责任。

    二是处理好党的基层组织与村委会的关系。首先，不能把村民自治与党的领导对立起来，更不能以村民自治为借口而拒绝党的领导。我们党是建设有中国特色社会主义的领导力量，党的基层组织是党在基层的战斗堡垒和领导核心，是代表上级党组织在基层具体实施领导的，其领导地位必须得到尊重和维护。当然，党的基层组织在行使领导权的同时，必须依照宪法和法律，支持和保障村民直接开展自治活动，直接行使民主权利。按照村委会组织法，乡镇党委无权任命、撤换或罢免村委会成员，村委会成员的产生、更换均需通过全体村民的表决。  因此，乡镇党委应改变过去直接行文任免村委会干部的做法，严格按法律程序办事。新形势下，乡镇党委应把领导重点由具体的行政领导转向方向性的政治领导，通过党组织的活动和强有力的思想政治工作，将党的路线、方针、政策以及党委的正确主张转化为群众的自觉行为。对于村党支部而言，它与村委会关系最直接，两者同撑一条船，可谓一损俱损，一荣俱荣，更需要从全局的高度处理与村委会的关系。要打破"里外一把手"的传统管理模式，依照党章、中国共产党农村基层组织工作条例和村委会组织法的有关规定履行好自身职责，对依法属于村民自治范围内的事务性、职能性、技术性事项，应文由村委会依法办理，不能大包大揽，横加干涉。

    此外，还应引导村委会处理好与村民、村级集体经济组织以及共青团、妇代会、民兵等群众组织的关系。一方面，村委会应积极为这些组织在各自章程范围内开展活动提供服务、创造条件，另一方面，这些组织也应支持村委会搞好村民自治。总之，只有摆正位置，理顺关系，各居其位，各司其职，才能避免碰撞，减少磨擦，协调一致地做好当前农村工作。

    二、适应村民自治的要求，建立健全村委会赖以运转的制度体系

    小平同志早在80年代初强调，要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进 现代 化建设事业的顺利发展。小平同志是从党和国家的全局来谈制度建设的重要性的，但其原则精神对村委会建设同样具有大指导意义。搞好村民自治，制度建设是根本．没有完善的制度，村委会的群众性和自治性就无法得到体现和保障，村民自治就会流于形式或一盘散沙。虽然村委会组织法是村委会运作所必须遵循的基本法则，但法律条文毕竟是非常原则的，而实际工作却相当具体，有必要通过制度对法律原则进行具体化，使之更具有现实针对性和可操作性。此外，尽管过去村委会也有一些制度，但存在一个根据变化了的形势加以改造和扬弃的问题。因此，村委会直选后一项紧迫的课题就是加强村委会工作制度建设。

    加强村委会工作制度建设，应坚持四条原则。一是体现合法性。村委会所订规章制度要充分体现法治精神，不能与宪法、法律、法规以及党的路线、方针、政策相抵触。从村委会制度建设的现状看，合法性问题仍是一个比较突出的问题。当前，随者社会主义市场经济的逐步建立与完善，我国法制建设步入了 历史 的快车道，一大批新的政策法规相继出台，迫切要求我们根据变化发展着的形势及时对村委会有关规章制度进行清理和修正。尤其对那些与党和国家大政方针相抵触的"土政策”“土法规”要坚决加以清除，以保持法制的一致性和严肃性。二是体现自治性。村委会既然是自治组织，其规章制度就应当充分体现自治性，充分体现村委会自我管理、自我教育、自我服务的自治形式，充分体现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则精神。应当看到，由于多方面的原因，过去村委会制度中自治性表现并不充分，对于村民的权利和义务，对于村民参政议政的范围、方式、程序以及保障措施等，缺乏具体的、便于操作的规定，村民对此也不甚明了，致使使村民自治难以真正落到实处。这种状况今后应当通过制度建设加以改变。三是体现系统性。村委会规章制度应是一个有机统一的整体。就基本框架而言，应包含这样几项制度，即以村民会议或村民代表大会为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为重要 内容 的民主监督制度，以村委会成员任期目标责任制、工作岗位责任制为基本内容的工作激励制度;以村委会成员岗位补贴为重点的生活保障制度，以村委会成员任期内岗位调整为重点的干部调配制度，以及以村规民约为重点的村民行为规范等。四是要有可操作性。村委会处于最基层，工作最具体，与群众打交道最直接，因此所订规章制度既要切合本村实际，又要准确细致明白，便于领会、对照和操作，不能生搬硬套，大而化之。同时，我们还应把村委会制度的执行问题摆上十分突出的位置，不仅要使制度写到纸上，挂到墙上，而且要保证宣传到位、执行到位、落实到位。

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