农村税费改革如何影响农民的命运？(1)(2)

    下篇调整中推进

    据相关人士透露，国务院宣布暂缓扩大 农村 税费改革试点是突然之举。实际上，此前不过两个月，即2001年2月17日到19日，在合肥召开的全国税费改革试点工作会上，国务院已作出在全国范围内推开改革的决定，直到3月，推进的动作仍在继续。短短一月之中，改革节奏却发生突变。

    然而，已经启动的、 影响 深广的改革也很难就此停步。在反复权衡之后，中央仍在今年作出扩大试点的决定。2002年，改革试点扩及全国20个省市。未来一定会充满艰辛，而前景仍未清晰。

    “输血”博弈2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本提起2001年4月税费改革的波折，国务院农村税费改革工作导小组办公室常务副主任杨遂周对记者解释说：“这是调整步伐。”

    之所以如此，杨遂周说，直接原因有两个，一是改革试点中存在的一些 问题 没有得到很好的解决，尤其是对农村义务 教育 的困难以及农村政权正常运转需要的经费估计不足；二是国际国内 经济 形势有所变化，美国和西方经济不景气，国家应集中财力应付国际上包括 金融 形势变化可能带来的影响。

    看起来，是国家财政支持力度的大小，在一定程度上决定了改革的进程。杨对这一普遍的看法并不反对。他亦表示，2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”他说。

    对地方而言，国家的财政支持就是中央财政的转移支付。据国务院农村税费改革工作小组办公室有关负责人士透露，2000年底，国务院曾作出决定，全面推开改革后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算，这个额度正可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时，各地上报的数据纷纷超过预计，个别省份甚至上报了120亿元的额度。这是决策层始料不及的。

    2000年3月，对于农村税费改革的几个关键性指标，安徽曾向中央税费改革工作小组请示，其中，对于改革后的农业税率，安徽表示，如果按照7％的政策上限收取，操作起来财力缺口较大，必须由中央给予支持。结果得到否定的答复。国务院农村税费改革工作小组对安徽《关于我省农村税费改革试点有关问题的请示》的意见函表示，对于可能出现的财力缺口，应主要通过调整支出结构，压缩经费开支，以及加大省、市财政对县乡财政的转移支付力度来解决。

    “给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标。高层领导多次强调，方案的制订和执行必须从严，否则虽能解一时之困，却无法达到改革上层建筑的目的。然而，地方上毕竟各有各的困难。反复权衡之后，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

    据农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健介绍，中央转移支付是为了维持基层政权的正常运转，并且对农村义务教育的正常投资适当补助，是“开前门，堵后门”，否则农民负担容易出现反弹。

    中央财政开始向地方“输血”。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的“7亿元”整整多出10亿。可以说，中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。

    配套改革：更深刻的革命税费改革构想中为配套改革提出的任务是乡镇政府“减人、减事、减支”，而 目前 全国4.5万个乡镇，财政供养人员1280万人。“三减”谈何容易输血当然不是治本之道。而在以减轻农民负担为目标的税费体制改革路途上，已有的前进尚嫌不足。

    今年的6月7日和7月24日分别是“两会”人大提案和政协提案办结的日子。和往年一样，几份建议对农民取消农业税或者在几年之内予以免征、令农民休养生息的提案，在决策部门引起了争议，但最终均被否定。原因显而易见：目前在部分地区尤其是主要农业县，70％～80％的财政收入均来自农业税，一旦取消，基层财政无法运转。

    其实， 中国 基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，多年沉疴才得以迅速释放。如果谈及“治本”，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制和机构改革。

    这属于税费改革设计方案所说的“配套改革”，但显然比税费改革更复杂、更深刻，也更艰难。

    中国近年来基层行政机构的膨胀相当惊人。1980年以前，中国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。

    经过多年演变，乡镇机构之庞大已令人叹为观止。一般而言，在各个乡、镇党委和政府两大系统中，党委系统有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人，下设宣传、组织、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统正、副乡（镇）长三至四人，下设六至八个办公室：党政办、农业办、乡企办、建设办、科教文卫办、政法办、财贸办、计生办等等；另外还有人大主任、政协组长等，乡镇党政系统行政人员便是七八十个，再加上勤杂人员，林林总总多达百余人。这还不包括其他的职能部门。

    据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员（包括离退休人员和教师）达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。

    《中国改革》杂志社总编辑温铁军认为，以往试点地区的改革之所以不成功，是因为现行体制下政府管理农村的制度成本太过高昂。只有解决数万个基层政府不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

    财权与事权现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。但事关各级政府的职能定位，目前阶段的改革不可能调整到位税费改革本身，还与各级政府的职能定位联系在一起。财政体制改革与机构改革原本都是系统工程。

    一些专家认为，中国在1994年实行分税制改革之后，仍有许多未竟的任务，主要是各级政府的财权和事权还有待进一步划清。现实的挑战是相当尖锐的。按财政部科研所所长贾康的看法，在“中央和地方”的大概念下，已有的分税制相对明晰了中央和省一级分税分级财政管理体制的问题，可是，省以下政府财力分配框架没有同时确定，之后各地亦未取得明显进展。国务院 发展 研究 中心农村经济研究部部长韩俊认为，地方政府目前承担着教育、计划生育等许多职能，本来也应当由中央政府来承担。

    记者在采访中了解到，如今乡镇本级税收收入主要只有工商税、 企业 所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。非农产业发达的地区当然可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，但那些以农业为主的地区就只能依赖农业税和农业特产税收入。与此同时，目前省以下政府间财政分配五花八门，各地不一。有的安排了复杂易变的分享，在执行分税制时，多是强调上划部分，而忽略转移支付部分，有的地方甚至将农业税也划到县以上；有的则对县乡干脆实行包干制，基层在完成上级给定的税费“包干”任务前提下，须自行创收，“自己养活自己”；有的对能自给的乡镇实行“定额上解，比例递增”，对不能自给的乡镇则实行“定额补助，比例递减”。

    安徽就采用了所谓“分税加增量分成”模式，按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央两税（增值税75％，消费税100％）收入增量返还部分，省级财政适当集中。

    一些专家介绍说，当前各地省以下财政体制的一个共同点是，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。

    根据财政部的一项统计，2000年，中央财政的资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级政府的资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。2000年，地方财政净节余134亿元，而县、乡财政赤字增加。

    另一方面，对于下级政府的财政支出，上级的控制则相对集中。“下级”往往要执行多个上级部门提出的标准和要求。县乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，固然有复杂的原因，但其中之一就是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。虽然乡镇一级财政实行“超收不交、超支不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技术机构下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出负担。

    黄维健也承认，现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。他指出，由于财权事权的划分关系到各级政府的职能定位，情况十分复杂，目前阶段的改革不可能将其调整到位，只能待机构改革以后，根据新的政府职能定位和机构实质再来确定各级政府的事权划分。

    并不确定的前景农村税费改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键无论如何艰难，农村税费改革正在继续前行。

    根据国务院办公厅最新发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，试点省份分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（自治区），中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省（直辖市），它们不享受中央转移支付资金，可以自费进行扩大改革试点。

    文件同时指明，试点省是进行全省试点还是局部试点，由有关人民政府自行决定。

    政策一出，立即得到呼应。16个新增试点省（自治区、直辖市）以及确定为自费改革的上海、浙江两地均决定在全省（自治区、直辖市）范围内推开改革，加之已经进行全省试点的安徽、江苏两地，全国将总共有20个省（自治区、直辖市）推行农村税费改革。农村税费改革业已走向全国。

    以往走走停停有太多的教训，税费改革的下一步也考虑了解决基层乡镇政府的实际问题。在安徽等早期试点地区，精简乡镇机构、改革财政体制的改革已经开始。在全局范围，中央的布局中包含一些硬指标。国务院农村税费改革工作小组办公室常务副主任杨遂同向《财经》表示，中央在确定2002年试点省份时已经明确，除了中央财政的转移支付，省级财政亦须拿出一定财力支持改革。其余的财政缺口通过配套改革自行消化。如果按平均每个试点省10亿元的口径估算，全部试点地区须通过配套改革，自行消化300多亿元的资金缺口。乡镇机构等配套改革任务之艰巨，由此可以想见。

    未来的改革仍具有试点性质，各地亦会有不同的具体操作方案出台，而学界对此番改革的前景仍有保留。研究者们看到，尽管目前改革凭借上面的决心在加速推进，但事实上，改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力。对于税费改革问题近年来药方多多，其中还包括取消农业税和农林特产税、改为单一的土地税以及进行基层政府体制改革、乃至撤销乡一级政权等“猛药”，但无论是什么方案，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键。

    中国农村问题盘根错节，税费改革正处在一个关节点，牵一发而动全身。据《财经》了解，中央的关注点集中在2000年已经提出的“三个确保”上，即“确保农民负担切实降低不反弹；确保农村义务教育不受影响；确保农村乡镇基层政权正常运转”。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是，农民负担下降20％以上；对于义务教育，要保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费；对于乡镇基层政权的正常运转，除保证运转资金，还必须精简机构和人员。这是衡量农村税费改革是否成功的标志，也是改革能否顺利进行的保证。《财经》记者任波（记者胡一帆对此文亦有贡献）

    农村税费改革远不止是农民减负问题农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次的问题正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，是国家为减轻农民负担而实施的一项重大举措。安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31％，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题：第一，在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业户口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。

    我国县及县以下经济在所有制结构方面的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。如再没有非国有或非公有制经济在非农产业方面的发展，那么可作为县乡财税主要来源的，当然就只剩农户了。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。显然，如果不改变大多数人口分布在县以下的格局（而这在近中期内肯定是难以有根本性变化的），那么主要靠在GDP中比重不断降低的农业，是支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。

    因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。而这就涉及整个国民经济的发展战略和资源配置问题。

    第二，农民负担与目前的财政体制有什么联系？安徽改革试点的实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。

    实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。

    目前各级财政都不宽裕，但看看各类城市近年来日新月异的发展和变化，应该说扩大对农村转移支付的可能性是存在的。因为农民每年的全部税费负担，毕竟才相当于全国财政总收入的7％～8％。把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事。减轻农民负担、缩小城乡差距、提高农民购买力，这才是促进城市经济持续健康发展的正途。

    第三，农民负担与乡镇政府的职能定位和机构设置有什么联系？机构臃肿、人浮于事，似乎是大多数人对目前乡镇政府的评介。因此机构改革、人员精简当然也成为农村税费改革的配套 内容 ，并已取得了一定成效。目前全国乡镇财政供养的人员约1280万人（不包括不在编人员），其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上；其余200余万为事业机构人员。前几年精简的力度主要在于清退不在编人员（当然此事尚未完成），但再往下减，难度就来了：要维持党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇35名党政干部似不能算多；大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除非撤销机构，否则就必然转向“企业化管理”，财政不拨款而直接向农民收费。

    这当然不是说乡镇机构和人员的精简已面临山穷水尽，而是说想维持原有的总体格局，改革的余地确乎不大。因此就至少需要在两个方面作更深入的思考：一是全国平均每个乡镇6083户、23252人，其经济规模和实力是否支撑得起一个六套班子齐全的完全政府？因为有一级政府就不仅要养人，更是要干事，不是仅发工资就能运转的。二是前几年的政府机构改革中，设在乡镇的不少负有行政职能或承担提供政府公共服务职能的机构，已经改为事业机构性质乃至企业化管理了，因此看似吃财政饭的人减少了，但直接向农民收费的理由却增加了。

    农村税费改革触及的问题显然远不止上述这三方面，但仅此已不难看出这项改革所涉及的面之宽、层之深。因此，称之为是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次重大变革，确是毫不过分的。

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