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宣告了这一重要进展的标志性文件是国务院办公厅于今年4月发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》。《通知》宣布，国务院决定，“积极稳妥，量力而行”，把农村税费改革试点扩大到20个省（自治区、直辖市）——这意味着农村税费改革事实上已经超越局部试点的范围，开始演变为具有全国性的改革探索。
与扩大试点相配套的是，中央财政预算对2002年农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和，可谓前所未有。
农村税费改革试点是国务院先于2000年3月在安徽全省进行的，原计划到2001年推向全国，2002年基本完成改革。可是在2001年4月，就在各地根据部署纷纷准备扩大改革试点之际，国务院却紧急发文，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来，沸沸扬扬。
当然这不完全是无稽之谈。2001年7月，朱杌总理在安徽考察税费改革工作时也指出，原本希望搞得快一点的税费改革面临相当难度，在全国全面推开这项改革还存在很大风险。尽管如此，改革并未停步，时隔一年，改革仍显示出加速推进之势。
然而，前路并非一马平川。所谓“积极稳妥，量力而行”，也正昭示着改革之多艰。在各地高涨的热情背后，新一轮改革试点所面临的挑战也是前所未有的。
上篇从基层起步
农村税费改革是一次农村 经济 利益的大调整，目的在于通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，真正实现“耕者有其利”。因其涉及面广， 影响 深远，被称为1949年以来继土地革命、改革开放初期推行家庭承包经营制之后的“中国农村的第三次革命”。
这次改革，与中国以往历次改革一样，也是起源于基层。
涡阳先行1992年，农民负担 问题 最为突出的安徽省涡阳县新兴镇，按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元，这是现今农村税费改革的雏形农村税费改革的缘起，最早可追溯到20世纪80年代末期。
80年代农村“大包干”之后，全国农业增产增收在1984年达到高峰，随后出现“卖粮难”，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加，尤其是农业正税之外的各种杂费让农民不堪承受。1988年，安徽省政府参事何开荫发表文章，呼吁把农村合理的收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。
1992年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇自发进行了改革，做法与何的方案不谋而合。那时，农业税费一般用于基层政府支出，在新兴镇，这也是最主要的财政收入来源。新兴镇大胆进行变革，决定按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。
新兴镇先走一步，随后全国的几个农业大省出现自发效仿者。次年，河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有了改革试点。
早期的这些试点在具体方式 方法 上各有千秋，但都是将各种杂费合并到农业税中统一征收，此简称为“并税”。在并税的基础上，以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府再卖粮获取现金，此称为“折实征收”，简称“征实”。按照如此方案，农民一次性交纳的“公粮”，折合成货币可能较过去有所增加，但因不再有其他负担，且方案一定三年不变，所以农民十分拥护。
粮价扮演了微妙的角色无论是“征实”还是征币（“折收代金”），只要国家规定的定购价与市场价之间存在价差，就会出现“第三块资金”，行内又习惯地称之为“暗税”，正是暗税的存在为日后农民负担的反弹埋下了种子改革的愿望是良好的，可是结果却并不一定符合初衷。在前期自发的农村税费改革进程中，一个多变的因素就是粮价。
自1993年起，全国市场粮价高扬，税费改革试点中，相关地区的政府都按定购价或介于定购价与市场价之间的“综合价”与农民结算“征实量”，收上粮食后，再以市场价出售，这样所得的征实粮款和原定税费总量相比必然有所盈余，即所谓“第三块资金”。这鼓舞了基层政府改革的热情。故此，改革得到了基层政府和农民的共同支持，在最初几年，进行得还算顺利。
可是，一旦粮价下跌，情况就会发生变化。从1996年下半年开始，市场粮价逐步下跌，在1997年～1998年还出现市场粮价低于定购价的现象。农民按已经确定的征实数量交纳粮食，而地方政府无法再收获所谓“第三块资金”，甚至就连原定的税费也难以足额保证。
于是，基层政府的实际农业税收入减少了。为了弥补缺口，1996年以后，新的收费名目又纷纷出现。河北魏县较有代表性：其征收的7868万元税费总额中，不仅包括了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包括433万元的“教育集资”和2050万元的“农村 发展 资金”。
在各地农村，所谓的“农村发展资金”，实际上就是原来的“第三块资金”，当初曾作为粮食价格“双轨制”的副产品而存在，原考虑留做发展基金，待市场价低于定购价时，可以对基层政府有所补偿。可是这笔资金在各地几乎都早早地派上了用场，有的地方在1993年至1996年的改革时就已经打入预算，待到1996年以后，各地方政府所定的税费总额当中均已包含了这个项目。后来粮价变了，“第三块资金”失去了存在的基础，便理所当然地转嫁到农民身上，从而出现“正税增加了，暗税没减少，其他摊派难取消”的结果。税费总额由此大幅度增加，农民的负担开始出现反弹。
不仅如此，当粮价走低时，改革试点地区还普遍将征粮（“征实”）又改为征币（“折收代金”），在计税方式上又拿了农民一把。因为征币是在“征实”的基础上，再以计税价格把粮食折算成货币，如果粮食部门的结算价格高于市场价格，基层政府则可以收获一块“额外”收入。
在早期税费改革试点的实践中，“征实”和“征币”几经变化，从中隐约可以发现一个 规律 ：当粮食丰收，供大于求，市场粮价走低时，各地倾向于“征币”；反之，则倾向于“征实”。而在这变化中，无论是粮食还是现金，农民总要多交出一块。
“钱变粮，粮变钱，折来折去就把农民坑了。”曾亲历这段试点工作的农业部农村改革试验区办公室处长朱守银对《财经》说。
在记者的采访中，提及这段 历史 ，几位改革的参与者都不约而同地提到了中国历史上的几次税费改革，提到“黄宗羲定律”（参见辅文《黄宗羲定律》）。几乎无可避免地，当今 时代 的农村税费改革初一试水也陷入了“黄宗羲定律”的怪圈。
项怀诚等“三人小组”
十五届三中全会后，中央组成农村税费改革三人领导小组进行新一轮改革的设计工作，最终确定了被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”的农村税费改革方案，从2002年起在安徽全省进行试点如果从农村税费改革的全程看，1998年召开的十五届三中全会是一个分界线。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。
在1998年召开的十五届三中全会上，农村税费制度改革被列为改革重点 内容 。同年11月20日，国务院成立以财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始改革的一系列筹备工作。
1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称报告）以三人小组的名义上报国务院。
农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健是这一轮改革全过程的见证人。他告诉《财经》，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。
除了规范化的设定，当时争论比较激烈的是农业税率。选择幅度集中于4％到8％之间。如果选择在这个范围之内，农民的负担确实可以减轻，但财政上也将出现较大缺口；而税率每下降一个百分点，缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。经过反复的权衡，《报告》将税率初步定为7％。
针对农民负担居高不下的状况，报告还指出，乡镇政府职能定位和机构设置是影响到改革顺利进行的关键，乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行，否则，财政支出范围和相应的财政保障机制就难以确立。
对于以往并税改革“税增加了，费却减不下来”的问题，《报告》提出应通过配套改革予以解决。这些配套改革包括：取消一切集资和经常性收费、基金，禁止一切达标升级活动，建立税费征收公告制度，建立税费稽查制度，理顺县乡财政体制，制定和完善保障农民权益的 法律 和法规。
2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的关于农村税费改革试点工作若干问题的意见。此次会议，议定农业税税率为7％，农业税附加的上限为20％。颇有争议的正税提高幅度终于敲定。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终被确定下来。
中篇自上而下推开
可以认为，《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》和据此形成的57次总理办公会议的政策性文件，基本上奠定了今天税费改革方案的雏形。新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行，仍然集中于试点领域。
农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源之一。新一轮改革属于财政体制改革的深化，调整力度大，改革冲击面广，甫一起步，就对配套改革提出了很高的要求。改革困难可想而知。
新的立足点：以改革促改革经初步测算，按新方案，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求根据农村税费改革新方案，改革内容被高度概括地称为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。
国务院税费改革工作小组组长项怀诚曾表示，这是对向农民乱收费的根源釜底抽薪。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费和乱收费一律减掉，目的在于堵死乱收费的口子；按照新的税率提高农业税，在一定程度上可以弥补取消乡统筹费带来的缺口并规范其征收；同时，改革村提留的征收使用办法，将村提留以农业税附加形式收取，意在带动村级组织的改革。
改革的方向，在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。至于新税制是收钱还是收粮，新方案没有统一规定，允许各地根据具体情况自行确定。
根据国务院税费改革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、特产税、屠宰税、三提五统（即乡统筹、村提留），教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费。其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为600亿元，余为其他费用。
税费改革，把农业税税率定为7％，附加上限定为20％，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8.4％，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。
经这样的初步测算，试点地区的县乡政府将产生700亿元的资金缺口。除中央财政拿出200亿到300亿元补贴困难省、区、市的农村，还余400亿到500亿元缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。
2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并决定率先在安徽全省进行试点。新一轮改革就此启动。
起步：又是安徽安徽新一轮试点中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％就在中央决策的同时，安徽省制订具体改革方案的工作也在紧锣密鼓地进行。
2000年4月23日，国务院批准了安徽的方案。改革随即在安徽全省85个县(市、区)推开。一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。
2001年5月上旬，省里开始审批县（市、区）的实施方案；6月中旬，各地将农业税任务分解到乡（镇）、村、户，开始按照新税制的要求组织午季征收。
具体实施中，安徽全省首先对1993年以来主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐步测算到乡镇和村。乡镇征收机关根据县（区）政府核定的农业税、农业特产税依率计征税额，编制到村、组、户的征收清册，报县（区）征收机关审批后，各村将征收方案张榜公布并逐户向纳税人发出纳税通知书。
按照通知书的要求，纳税人应在指定时间内，到乡镇征收机关指定的地点交纳税款。各县市有的委托粮站等部门代扣代缴，有的是财政部门驻站征收，亦有设立纳税大厅常年征收，或者在村或村民组设立流动或固定征收网点。征收机关在收到税款的同时，当场开具由省财政部门统一印制的完税凭证。所征得的税款和附加，征收机关分别缴入国库和财政专户。
记者了解到，对于各市县的具体方案，省里有四条政策界限：一是农业税计税常产以1998年前五年间农作物的平均产量为依据确定，农业税及其附加比例上限最高不超过7％和20％；二是统一计税价格，按二轮承包地合同确定计税土地面积；三是确保每户农民实际负担不超过1997年水平；四是村“一事一议”筹资每人年均不超过15元。
从统计数字上看，政策收效十分明显，绝大多数农民的负担水平都有下降。一年中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。
同时，全省对各类涉农收费、集资等进行了清理，一次性取消各种收费、集资政府性基金和达标项目50多种。平均下来，每个农民一年少交几十块钱。
瓶颈显现鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力，2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”
然而，在农民减负的同时，设计方案时也曾考虑到的收入缺口亦如期降临。
根据安徽省试点方案，农业税及其附加征收的都是现金而非粮食实物。当然，现金收多少，还是要根据粮价来 计算 。2000年，安徽将计税价格调整为每公斤粮食北方地区平均1.405元，南方地区平均1.315元。尽管这个价格大大高于当时的市场价格，收到的农业税款仍嫌偏少。
据安徽省测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似的问题。
在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇 企业 、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。在采访中，有的基层干部告诉记者，因为缺钱，他们已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。少数乡镇自称已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。
改革继续进行，乡镇干部利益受到直接冲击，种种抱怨开始汇集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召开的全省农村税费改革工作会议上反响相当强烈。部分地区的代表直截了当地说，基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。
基层的声音反映到了上层。2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。通知规定，安徽全省和已经进行改革试点的其他省份部分县市继续试点，没有进行局部试点的省份可以选择个别县市试点，此外，全国不再扩大试点范围。在政策性文件上，此前“加快推进”的提法变成了现在的“稳步实施”。
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论文出处(作者):陈锡文