村干部报酬的合理分担与补偿(1)(2)

    为了解决上述 问题 ，有人主张把优秀的村干部转为国家干部或行政招聘干部，或根据《村民委员会组织法》的规定，采取定岗定编定薪的办法，把 农村 村委会的经费像城镇居委会那样纳入财政管理，改变村干部工资及村委会开支自收自支、乱收乱支的状况。但是，就 目前 国家财政能力而言，这种将村干部公务员化，由国家财政负担村干部的全部报酬的作法不仅是不合理的，也是不现实的。有人算过一笔帐：如在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3-5名政府公务员 计算 ，将增加210-350万政府公务人员。若以每人年报酬3000-5000元计算，每年约需63-175亿元，这对于国家来说是一笔巨额的财政支出。[6]

    在实践中运用较多的是“村财乡（镇）管”或是“村账乡（镇）管”。比如，福建省建立了“村账镇管”、村 会计 集中办公、村主要干部离任审计等制度，加强村级财务管理。河北省不满足于“村帐镇管”，进而在全省推广承安镇的“双代管”，既管资金，又管账目。“村财（帐）乡管”本来是针对村级财务混乱而采取的一种监督措施，但是在实际实施过程中也容易产生一些负面的 影响 。一是村里失去了自己的财务自主权；二是为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。最近又有人为了解决“村财（帐）乡管”的弊端，提出通过实行村提留“村用省管”的办法来规范村干部的报酬收入，减轻农民负担。[7]然而，不管是“村财（帐）乡管”，还是“村用省管”，尽管其初衷都是为了解决现实中村级财务混乱的问题，但是却违背了村民自治中由村民“自我管理、自我 教育 、自我服务”的基本精神。“自治人事与自治财政是自治政府的两项主要 内容 。现在村级财务完全由乡镇政府管了起来，就等于是砍掉了村民自治的一条腿。”[8]而且，“村用省管”的制度设计较之“村财（帐）乡管”更不可行。全国每省平均有2万多个村，由省里设一个机构来“直接负责全省村提留和收取及返还，并且根据各地的实际情况，从中具体划定各个村村干部的报酬”，[9]不仅违反了机构改革的 时代 要求，而且以一个省级机构来直接管理2万多个村，管得了，管得好吗？

    应当承认，前述问题的产生是有多方面的原因，但是正如前面所 分析 的那样，当前村干部报酬补偿机制的制度缺陷是产生上述问题的重要原因之一。因此，必须通过制度创新，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制加以解决。建立合理的村干部报酬补偿机制应掌握以下原则：一是事、责、利一致的原则，村干部承担了什幺样的事情，就应当负起相应的责任，同时也应该获得与其劳动相当的报酬；二是要对村干部行为进行有效制约，以防止“搭便车”现象的发生。

    根据以上原则，笔者认为，从整个国家的制度安排来看，对村干部的报酬问题可以采取“国家财政拿一点，集体 经济 出一点，农民群众负担一点”的办法来加以解决。三个“一点”的做法，使原来村干部报酬由农村群众负担的单一补偿渠道，变为由国家、集体和农民群众三者共同负担。三个“一点”的制度设计明确了村干部报酬的补偿主体和途径，既有利于保证村干部的合理利益，调动其工作积极性，又有利于减轻农民负担。

    一、“国家财政拿一点”是因为村干部完成了大量“政务”，国家应该为其支付一定的报酬。《村委会组织法》第四条对乡（镇）村关系作了这样的规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民的自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。按照现有的制度安排，村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关或者它的一条“腿”。因此，村委会不能代替政府行使职权，也不能包办政府事务。村委会作为群众性自治组织，有责任协助政府开展工作，这也是自治的一项重点内容。但是，协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等，一般不直接办理。然而在实际运作中，村干部却承担了许多“政务”。胡荣在对福建省寿宁县和厦门市农村进行实地调查后，认为“村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，但是乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会除了完成自身属于自治范围的工作外，它的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、征购粮入库、协助维护 社会 治安等。”[10]在完成这些任务时，村干部被村民戏虐地称为“三要”（要钱、要粮、要命）干部。因此，当前国家应该从财政中拿出一部分钱来支付村干部的报酬。根据村干部承担“政务”的不同层次，由相应层次的财政提供报酬。计划生育、征兵等属于国策范围的事项，应当由中央财政支付；协助维护社会治安、征收乡统筹等属于地方性政务的事项，应当由地方财政承担。中央财政支付的标准可以统一规定。地方财政承担的标准，不宜由国家统一划定，可由各地报据实际情况规定。具体支付可由乡镇政府根据对村干部完成任务的考核情况而定。

    二、村干部作为村集体经济的经营者，有权从集体经济收入中获取适当的报酬。村干部可以根据其经营集体资产的收益情况，获取相应的报酬。考虑到我国地域辽阔，各地农村集体经济 发展 不平衡。在集体经济比较落后的地区，可以借鉴广西壮族自治区的做法。在广西壮族自治区的一些地方，村干部报酬用划出报酬田、地、果树、鱼塘的办法解决，谁当选村委主要干部（一正一副或一正二副）由谁种、管，收入归己。[11]这种做法既保证了村干部的经济利益，又不需要从农民手中收取，在一定程度上减轻了农民负担，有利于缓和干群关系。

    三、村干部通过为农民提供“地方性公共物品”，可以向村民收取一定的服务费用为报酬。实行家庭联产承包责任制后，农户成为一个独立的生产者和私有财产主体。由于家庭经营的分散性和农业生产的高风险性，农民对公共物品存在强烈需求。但是，由于公共物品存在外部性，“将无贡献者排除在外也许是不可能的”[12]，因此，农民个人并不愿承担公共物品的提供，因此需要由公共权力组织来提供。在村庄这个相对独立的农村社区，诸如筑路、修桥、办电、安装自来水、兴办教育事业、社会治安等公共产品和公共服务的提供，对于村民的生活条件的改善和农业生产的发展，都是不可缺少的。因此，村干部可以通过向村民提供“地方性公共物品”来满足农民的需求，从而获取一定的报酬。

    村集体经济收入和农民负担的具体标准属于村民自治范围内的事项，应当由村民通过村民会议或者村民代表大会自己讨论决定。此外，考虑到各地的情况不尽相同，在对村干部报酬的分担中，国家财政、集体经济收入和农民负担所占的比例也应当有所区别。在集体经济发达地区，国家和农民分担的比例可以少一点。在贫困地区，集体经济一般比较薄弱，农民收入水平低，国家财政分担的比例可以适当多一点。

【 参考 文献 】 [1]　杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1993年版。 [2][8]　沈延生：《村治的兴衰与重建》，《战略与管理》，1998年第6期。 [3]　余俊杰：《村级负债问题不可小视》，《政策》，1999年第9期。 [4][6]　徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》（香港），1997年8月号。《 中国 农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版，253页。 [5]　农村基层制度创新与税费体制改革问题 研究 课题组：《农村税费体制改革的研究》，《中国农村观察》，1999年第6期。 [7][9]　徐晓波：《进一步改革村提留管理方式规范村级干部的报酬收入》，《 理论 前沿》，2000年第2期。 [10]　胡荣：《村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系》，《二十一世纪》（香港），1998年12月号。 [11]　邵政：《柳州地区农村村级组织体制改革实践的回顾》，载于曹息余：《农村村级组织建设研究》，广西人民出版社，1988年版，25页。 [12]　安东尼·B·阿特金森、约瑟夫·E·斯蒂格里茨：《公共经济学》，蔡江明等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版，第19页。

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