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一、两地乡镇长选举改革的历程及不同命运
大鹏镇“两推一选”镇长选举改革
1999年1月至4月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排大鹏镇进行了“两推一选”式镇长选举。第一轮是该镇全体选民无记名推荐候选人，共有76人获得提名，其中5人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文以813票高票胜出；第三轮为法定的镇人大代表正式选举镇长，李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大，以45票全票当选为新一届政府镇长。
广东省政府和深圳市政府充份肯定了大鹏镇的这一选举改革，在广为散发的宣传材料上宣布：“大鹏改革是继1981年实行基层人大直选以来中国基层政治体制改革的又一新突破，在一定意义上预示着中国民主政治 发展 的新方向”。按照这一说法，大鹏镇的镇长选举改革似乎应该能够继续推进。然而，在2002年初的乡镇长换届选举中，“两推一选”方式被搁置一边，由上级组织部决定唯一候选人，然后在镇人大履行选举程序的正统选举方式却重新登场，3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了，与当初的轰动效应形成了鲜明的对比。
步云乡的“乡长直选”试验
1998年12月，步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名，经选区联席会议预选，得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人，再加上由地方政府提名的候选人乡党委副书记谭晓秋，共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50％的得票率当选为步云乡第12届镇长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果，步云乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。
与大鹏镇的“两推一选”改革相比，步云乡的直选试验则毁誉参半。直选后不久就有人批评此次选举是违法行为，该文作者认为，当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举，而不是在直接选举 问题 上抛开宪法和 法律 的规定去另辟“蹊径”。[1] 面对这种批评，也有学者认为，发生在穷乡僻壤的步云乡乡长直选为中国的政治体制改革提出了一个崭新的思路，它有可能推动更高层次的直接选举，从而将真正的民主选举制度引入中国；20年前安徽小岗村农民偷偷签订承包合同是农村改革的象征，而20年后步云乡的乡长直选将会是中国政治体制改革的标志。[2] 这后一种看法得到了一些学者的呼应，一时间似乎“乡长直选”真成了中国政治体制改革的起点。然而在现实中，步云乡的乡长直选却备受官方的批评。据称，全国人大常委会曾就此表过态，认为有的地方提出直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况，这与宪法和地方组织法的有关规定不符，并强调在2001年的乡级人大换届选举中各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。[3]
2001年12月步云乡长任期已满，面临新的一轮乡长选举。是继续采用1998年的办法，还是回到正统的选举制度去？经过认真思索和广泛徵求意见，步云乡的改革者做出了抉择：坚持乡长直选。不过，这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入了“党委提名、间接等额选举”的现行法规的框架，即“由全体选民直选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”。其创新是在选举中引入了电视竞选。在12月15日的初选中，10名预备候选人在165人组成的直选联席会议上，依次演说了自己的施政纲领，长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行，1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票，上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当选为初步候选人。此后这2位初步候选人到步云乡12个村作了施政演说。2001年12月31日，经过全体选民投票，谭晓秋以52.91％的得票率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长，获得连任。
大鹏镇与步云乡的乡镇长选举改革是1998年以来中国乡镇政权建设的重要组成部份，都是在中共加强基层政治建设的背景下发生的，但两地的选举改革却呈现出不同的走向，其中蕴涵着复杂的变数。
二、 影响 两地改革不同走向的因素比较
乡镇长选举改革之所以能在步云乡这一落后的乡村“先行一步”且能坚持下来，但在 经济 相对发达的大鹏镇却昙花一现，可以从经济发展水平、选民素质、干部来源、地方领导人的能动作用及去向、改革氛围等因素中寻找可能的解释。
经济发展水平
现在已有越来越多的学者认识到，乡村经济发展水平与民主参与程度之间并没有必然的联系，不能简单地说二者之间是一种正相关关系（即经济越发展，民主意识就越强，参与程度就越高），实际上这两者的关系受一系列相当复杂的变数影响，比如村民的收入来源、村集体经济的强弱以及村组织对村集体经济的掌控能力等。选举的动力主要源于民众对自己利益的关切度，而这又取决于利益的分配方式和自身利益的受损程度。[4] 笔者认为，经济发展水平对选举的影响主要体现在选举与选民利益的关联程度以及选举对选民利益增进的程度，此外，经济发展水平也是选举组织者选择改革试点的重要考虑因素。
由此来看，大鹏与步云两地选举与选民利益的关联程度明显不同。大鹏镇长选举改革与村民利益的关联度并不高，村民并不是从关心切身利益的角度参与选举的。由于该镇土地在城市化过程中多被征用，集体经济发达，村民收入主要来自村集体经济的分红，与镇政府的利益关系较为间接，而且税费基本上由集体代交，村民没有受索取的感觉，与干部正面对抗的情况比较少。大鹏镇的选举改革并非来自村民的压力，而是自上而下地推动、由上级政府“刻意布置”的一种“虚幻的民主”，甚至可以说是一场政府执导的“政治秀”，在制度设计上也存在诸多缺陷。[5] 镇长选举改革后的3年里，选民也并未从这场“改革”中感受到收益的增进。如此的“改革秀” 自然 很难持续下去。
而步云乡作为内地一个非常典型的农业乡，产业结构单一，几乎没有集体经济，农民的主要收入来源是务农和外出打工，村和乡政府的收入来源主要农民交的公粮和其他税费，每一分钱都要从农民的口袋里掏，这样农民和乡政府的利益往往是“直接对立”的。在选举改革前，步云乡民为此上访的频率相当高。乡民们保护自己利益的需要在政治上表现为强烈的民主诉求，乡政府则成为诉求对象。步云乡长选举制度改革的设计中，有诸多创新较好地回应了这种民主需求，如群众提名的广泛性、竞选机制的引入、选票的合理设计、秘密投票的有效实施等。选举改革与选民利益的高度契合，为步云的制度变迁步入良性循环提供了扎实的初始制度条件。
笔者在四川省绵阳地区农村调研时了解到：当地贫困村的干群矛盾比较尖锐，村民对干部的公费吃喝深恶痛绝。有一次村干部到饭馆招待下村收税的乡干部，几个村民得知后蹲在饭馆外面监视。干部吃完饭后这几个村民就进去复印帐单，寄给了县纪检部门。这也许是一种最原始的 社会 监督，经济资源的匮乏使得乡民更加注意监督对现有资源的使用和分配，这不能不说是发展民主的动力。
步云乡长直选后，当地的经济状况和公共设施有了一定改善，乡政的治理有了显著进步，农民负担减轻了，尤其是干群关系得到了缓解，在遂宁市过去3年中该乡成了唯一没有群众上访的乡镇，甚至也没有反映干部劣行的匿名信。“民选乡长”谭晓秋感到有明显的压力：我是人民选出来的乡长，我的每一句竞选承诺都是“债务”。不兑现承诺，就是欺骗群众。[6] 每年大年三十，他都会在电视上借向全乡父老拜年的机会，对选民汇报一年的工作，并就乡的经济和财务算账报盘。对中国的农民来说，这是从未有过的经历。[7]
目前 地方政府选择乡镇长选举改革试点，基本上都瞩目于经济相对不发达的乡镇。大鹏镇的经济发展水平固然较步云乡高，但在深圳市则属于各项经济指标都排在后面的镇。乡镇长选举改革的上级组织者对此项改革的心态往往很矛盾：一方面，通过选举改革来增加政绩，当然比通过发展经济要容易一些；但另一方面，他们又怕选举改革会削弱自己的权力，尤其是下级干部的任命权。由于经济相对发达地区可供上级政府部门支配的资源比较多，所以上级政府一般不肯放松任命这些地区干部的权力，在这些地区推行乡镇长选举改革的阻力也因此要大得多。而选择经济不发达地区做试点，则因这些地区可供上级政府部门支配的资源不多，选举改革对上级各部门的收益影响不大，又能立竿见影地改善干群关系，自然就成了试点的首选。笔者访问四川省委组织部时，该部官员也谈到，在遂宁、巴中、广安这些经济不发达地区推行乡镇长选举改革较为容易，而在富庶的成都地区则很难推行。这正好证明了上述观察是正确的。
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论文出处(作者):邹树彬 黄卫平 刘建