大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革之比较(1)(3)

    三、乡镇长选举改革的动力与阻力

    观察大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革 发展 的不同轨迹，不难发现在制度变迁过程中，各利益主体之间相互博弈的不同态势。

    中共“十五大”提出了“扩大基层民主”与“扩大公民有序的 政治 参与”，乡镇长选举改革的推动者因此把自己的改革试验解释成“扩大公民有序的政治参与”的重要途径。自1998年起，乡镇长选举改革能在为数不少的地区试点，与决策层的默许有关。但2001年全国人大常委会关于乡级选举的反对态度，令几乎形成势头的乡镇长选举改革在不少试点地区就此偃旗息鼓。

    中央政府与地方政府之间也存在着博弈关系，双方都在寻找有利于自身的改革方式，既通过各种手段制约对方，同时也推动对方进行自己需要的改革，乡镇长选举正是这种改革策略的一个范例。实际上，每个案例的操作过程都体现了地方政府与中央政府的某种合作，尽管这种合作的形式非常隐晦。[14]  2001年12月31日步云乡长的第二次直选中，谭晓秋当选为候选人后，乡人大并未立即投票认可，据说是上级领导中有不同意见，有人要求“回到常规的公选轨道中来”。直选的组织者们向上力争，直言如果直选结果中途被否定，对步云乡选民可能难以交待。据称，直到《四川日报》上刊出了《遂宁日报》记者所摄的一张选举现场照片，僵局才被打破。报导被认为获得了某种程度的认可，于是直选才告最后完成。[15]  显然，基层官员在上级明确表态之前，对改革风险无法做出明确判断时，一般是不敢贸然推进改革的，他们惟恐乌纱帽不保。尤其是面对矛头针对自己的权力和利益的改革，更是不能也不愿为天下先，普遍存在着“不推不动”、互相观望和等待的心态。

    日益严重的“三农 问题 ”使农民与乡村政府之间的对抗倾向越来越明显。在普通民众看来，中央政策“这本经”是好的，只不过是被地方政府“念歪”了。为化解来自民间的这种压力，地方政府必须有所作为。然而在贫困地区靠发展 经济 短期内无法创造显著政绩，而通过发展基层民主则能立竿见影地缓解干群关系。在这种心理支配下，贫困地区发展基层民主比经济发达地区更有积极性。由于现行的权力资源配置不平衡、“自下而上”的利益表达机制不畅通，仅靠民间萌发的对民主的主动追求来维护民众的权益难度很大，在制度创新上基层地方政府扮演了积极的角色，成了乡镇长选举改革的最重要推动力。[16]  2001年11月乡镇换届选举在即，在历经了无数的风波曲折之后，步云乡是沿着直选的路往前走，还是回到原点？最后在地方干部当中这样的观点占了上风：如果完全抛弃直选的成果，不仅于改革探索是巨大损失，步云的选民也不会答应；最佳方案是对上届的成果修正完善，继续探索。[17]  这说明，民众的压力成了地方政府继续改革选举制度的决定性力量。

    在以上三重博弈关系中，当选乡镇长的处境相当微妙，最大的难题是需要付出巨大的努力与原有体制对接磨合。首先面对的是应该向谁负责？作为民选乡镇长，道理上应该是对选民负责；现实中，选民和上级两头都得罪不起，“上面”和“下面”都能决定其官帽。而“上面”的要求和“下面”的利益却常常发生冲突；对“下面”负责，有时就无法对“上面”交代。2002年7月，全区近40个乡镇评选夏粮征收进度，步云乡的名次只是居中。乡党委书记刘仕国说：“我们不能拖后腿，但也不想争先进。否则老百姓要骂娘。”3年来谭晓秋明白了：学会平衡──对“上”和对“下”的平衡──可能是最重要的一件事。他发现自己与 中国 其他4万多个乡长最大的不同之处在于：“别人只需要对上面负责，政绩好不好、能不能升迁只需要看上级满不满意。但我首先得让老百姓满意。”[18]  此外，如何与同事处理好关系也是件很头疼的事情。步云乡有的干部认为，谭晓秋的承诺是说大话，给大家套枷锁；也有人故意不正常工作，甚至直接向上级反映情况。谭晓秋认为，第二次直选没有第一次得票多，很多干部没有投他的票是个很重要的原因。

    乡镇长选举方式改革对解决 目前 中国乡村日益恶化的 社会 治理提供了一种思路，但若要达到改革设计者所希望达到的目标，则还需要更多的试点、摸索更多的经验，为日后更大范围的推广奠定坚实的制度基础，而其中的关键是要在制度变迁中建立报酬递增机制和自我强化机制。从大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革的经验来看，要做到这一点有赖于以下几项改革：第一，以党内民主推动人民民主；第二，试点的选择要和解决实际问题相结合；第三，在宪法体制内进行政治体制的程序性改革，以减少有关方面的阻力；第四，制度协同。

    【注释】

    [1]  查庆九，“民主不允许超越 法律 ”，《法制日报》，1999年1月19日。

    [2]  李凡，“中国政治体制改革的新思路──步云乡长直选的意义”，《中国基层民主发展报告（2000─2001）》，李凡主编，东方出版社出版，2002年，第432─437页。

    [3]  转引自田小泓的“在宪法体制内进行政治体制的程序性改革──从步云的乡长直接选举实践看中国政治改革的趋向”，载“中国选举与治理网”。

    [4]  李景鹏，“基层民主建设的新的增长点”，《马克思主义与现实》，2000年第3期，第34页。

    [5]  黄卫平主编，《中国基层民主发展的最新突破──深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，社会 科学 文献 出版社，2000年，第91─94页。

    [6]  谭晓秋，“诺言就是‘债务’”，《中国改革》，2002第1期，第27页。

    [7]  唐建光，“直选乡长续任”，《中国新闻周刊》，2002年第20期。

    [8]  李普塞特，《政治人──政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社，1997年，第208-209页。

    [9]  蔡定剑，“选举在中国”，《南风窗》，2002年3月下。

    [10]  吴毅，《村治变迁中的权威与秩序──20世纪川东双村的表达》，中国社会科学出版社，2002年，第339页。

    [11]  贺雪峰，“半熟人社会与直接选举──兼论选举的发展路径”，《中国 农村 研究 》2001年卷，华中师范大学中国农村问题研究中心编，中国社会科学出版社，2002年，第148─158页。

    [12]  杨雪冬，“地域、个人与制度创新──对陕西省咸阳市秦都区改革的个案 分析 ”，《再论从压力型体制向民主合作体制的转变──县乡两级政治体制改革的比较研究》，荣敬本等着，中央编译出版社，2001年，第196页。

    [13]  唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。

    [14]  李凡等，《创新与发展──乡镇长选举制度改革》，第178─179页。

    [15]  唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。

    [16]  李凡等，《创新与发展──乡镇长选举制度改革》，第178─179页。

    [17]  唐建光，“直选乡长续任”，出处同注[7]。

    [18]  出处同上。

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